環境民事公益訴訟程序定位及立法模式選擇研究

甘　力，張旭東

(1.福州市中級人民法院，福建 福州　350000；2.福州大學 法學院，福州　350108)

建立良好的利益表達與利益沖突解決機制，是解決環境問題的必然選擇，表現在立法方面：一是通過實體法進行理性的制度安排使環境利益權得以承認；二是通過程序法建立環境利益訴訟程序保護機制。2012年《民事訴訟法》第55條就環境民事公益訴訟的規定，是中國程序立法對環境公益保護社會需求的一種積極回應*2017年6月27日修定的《民事訴訟法》第55條增加了1款，作為第2款。新增加的第2款規定確立了檢察機關提起環境民事公益訴訟制度。以立法的形式回應了社會對檢察機關提起環境民事公益訴訟保護環境公益司法的訴求。。鑒于環境民事公益訴訟立法規定的比較原則，其可操作性不強。立法者和司法機關之后又出臺了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號)、《關于民事訴訟法解釋》(法釋〔2015〕12號)、《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》(2015年7月)、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月)及《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年3月)等一系列相關法律及司法解釋，以彌補審判實踐中環境公益保護面臨的程序法律困境，確保環境公益保護可訴性和司法的可行性。面對環境民事公益訴訟立法及司法解釋，人們不禁會問，環境民事公益訴訟是作為一種從民事訴訟程序中分化出來的，類似海事訴訟特別程序的一種特殊訴訟程序形態，還是其依然適用傳統民事訴訟程序，僅就其自身特殊性在民事訴訟程序中進行個別條文特別規定的一項訴訟制度。環境民事公益訴訟程序定位，在司法實踐層面，直接關涉其司法運行適用何種訴訟程序；在理論層面，環境民事公益訴訟程序定位直接關涉其在民事訴訟程序體系中的地位，能否成為民事訴訟“程序群”中的一員；在立法層面，環境民事公益訴訟程序定位直接關涉其立法如何安排及具體程序建構等問題。環境民事公益訴訟程序定位是環境民事公益訴訟具體問題展開研究的邏輯起點。

一、現行立法及司法解釋中的定位

(一)《民事訴訟法》中的定位：適用傳統(普通)民事訴訟程序

環境民事公益訴訟規定是2012年《民事訴訟法》修正案的一大亮點。其立法背景在于，近年來，環境污染等侵害公益性的事件不斷發生，以及近年來在司法實踐中，一些國家機關、社會組織及公民以維護環境公益為目的，不斷向人民法院提起訴訟。新《民事訴訟法》第二編審判程序中并未對環境民事公益訴訟作出如第一審普通程序、簡易程序等獨立程序類型規定，而是在第五章的訴訟參加人的第一節當事人中，單獨以第55條規定對其予以規定。有環境法學者認為，環境民事公益訴訟并非是一種獨立的訴訟類型，只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段，是為解決對“環境”的損害而確定的特殊制度[1]。也有程序法學者認為，民事訴訟法修改在程序分類建構上，局部性增加了小額訴訟、(環境)民事公益訴訟等特別訴訟程序[2]。對此，筆者認為《民事訴訟法》第55條規定只是中國對(環境)民事公益訴訟制度所作的原則性規定，并不能反映立法將環境民事公益訴訟程序定位為一種特別訴訟程序。

第一，此次環境民事公益訴訟制度立法傾向于先集中解決制約環境民事公益訴訟開展的“瓶頸”問題，即主體資格問題，哪些主體可以提起環境民事公益訴訟，同時對哪些案件可以提起作出稍帶規定。這也正是為什么新法將環境民事公益訴訟規定在當事人制度中的原因所在，其意在解決當事人適格理論對于與案件無直接利害關系主體提起環境民事公益訴訟的障礙。

第二，訴訟程序是審理案件的具體步驟與方法，審理對象要想納入法律程序的表達機制，前提便是尋獲與其對象適配的程序制度設計。這是訴訟制度的一個基本原理，也是程序制度改革的一個方向。是否需要設置特殊的程序，并非基于程序自身考量，而是由程序規范的內容所決定[3]。“案件決定程序”是法學領域一個顛撲不破的真理。故，審視中國現行民事訴訟法是否在通常民事訴訟程序之外設立了相對獨立的環境民事公益訴訟程序，就應當從程序規范的內容視角入手，看其是否就環境民事公益訴訟案件審理規定作出與通常民事訴訟程序顯著不同的程序性規定。依文義解釋，第55條立法規定只是對環境民事公益訴訟應當滿足的3個要件進行了規定：提起環境民事公益訴訟的主體；存在污染環境行為；損害社會公共利益。很顯然，這一特殊內容規定與審理程序的具體規定要求相去甚遠，根本談不上所謂的新程序。

第三，內置于民事訴訟法中的環境民事公益訴訟，并未被賦予相對獨立的程序地位。《民事訴訟法》在立法體例上，以獨章的形式規定了普通程序與簡易程序，并沒有明確規定環境民事公益訴訟特別程序，而只是在第五章的訴訟參加人的當事人中規定了針對環境民事公益案件審理的環境民事公益訴訟制度。可見，在立法設計上，只是對環境民事公益訴訟制度中的一些特殊性問題作出特別規定，并未就環境民事公益訴訟程序內容進行專門系統的特別規定，并未呈現出與(普通程序、簡易程序)民事訴訟程序相對獨立的特別訴訟程序形態，其制度運行依然是依照傳統民事訴訟程序進行。環境民事公益訴訟在立法上與普通程序、簡易程序并不處于同一個層面。解讀環境民事公益訴訟立法背景，也許能夠更好地看清其程序定位問題。在2012年8月30日全國人大法律委員會關于《全國人民代表大會常務委員會關于修改<民事訴訟法>的決定(草案)》修改意見的報告中，將第55條的規定解讀為(環境)民事公益訴訟制度，并將其作為維護和保障環境公益的民事訴訟中的一項制度舉措，而未涉及環境民事公益訴訟程序問題。報告中還提到，(環境)民事公益訴訟作為一項新的制度，在中國尚處于起步階段，還有待在司法實踐中逐步摸索、完善，積累經驗，在條件成熟時再對(環境)民事公益訴訟程序等內容作較為全面、系統的規定[4]。可見，中國現行《民事訴訟法》環境民事公益訴訟立法規定，并未將其定位為一種從民事訴訟程序延伸出來的有別于(普通程序與簡易程序)傳統民事訴訟程序的一類程序類型。

傳統民事訴訟程序是以解決私益糾紛為中心制定的，環境民事公益訴訟程序特別規則立法供給嚴重不足。環境民事公益訴訟作為一項新的訴訟制度，絕非僅涉及訴訟主體問題，它涉及訴訟程序的諸多制度和各個環節。關于遵循的原則，起訴條件、案件范圍、管轄法院、立案公告、立案告知制度、預防性程序規則、證明責任及證明標準、反訴規則、職權探知、訴訟費用規則、責任承擔方式、裁判執行、公益訴訟與環境(私益)侵權訴訟的協調、公益訴訟和行政執法的銜接等在《民事訴訟法》中未予提及，給法院的實際操作造成了極大的困難。面對環境公益訴訟案件，在現有規范語境下，法官只能比照適用與普通民事案件相同的民事訴訟程序和規則進行審理，這顯然有悖環境民事公益訴訟立法目的以及其所承載的特有功能價值，勢必會造成制度實效減損甚至虛化。程序的設置應當與糾紛的類型相適應。凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝，大家各司其位。試圖以一元化的“程序規則”滿足不同類型案件程序需求，無異于削足適履。隨著環境民事公益訴訟所承載的價值和功能獲得清楚的表達，就為批判現行程序規則，造就新程序規則設置提供了權威標準。事易時移，變法宜矣。

(二)司法解釋中的定位：隱形的特別訴訟程序

法律制定公布(民訴法55條)施行時乃為法律生命之開始，而非結束。對于法律受限于時代精神之本質如有認識，則應在憲法價值許可下，不應受限于一時立法之形式，而應基于法的基本法理考量、利益衡量及價值判斷，賦予法律生命持續成長之活力[5]。

中國修訂《民事訴訟法》對環境民事公益訴訟制度的規定，被媒體譽為“為環境公益訴訟打開了一扇門”，“使中國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步”。然2013年l月l日施行以來，許多環保法庭在其成立之后的較長時期內普遍出現“零受案率”現象，環境民事公益訴訟曾一度處于停滯狀態[6]。制約環境民事公益訴訟發展的不僅是訴訟主體，更主要的原因是很多法院認為缺乏審理此類案件的特殊程序規則。

為解決實踐中制約環境民事公益訴訟的突出問題，確保環境民事公益訴訟制度能有序進行，實現司法助力生態環境保護，最高院遵循環境民事公益訴訟公共性本質屬性理念，在《民事訴訟法》第55條公益訴訟制度指引下，結合有關審判實踐，于2014年6月23日發布了《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，2015年又分別發布了《環境民事公益訴訟解釋》和新民訴法司法解釋(第284條—第291條規定了公益訴訟)，對環境民事公益訴訟進行了不同于傳統民事訴訟的程序設計和具體制度規定，旨在為環境民事公益訴訟的具體操作提供指導規范。

環境民事公益訴訟由于其所承載的獨特訴訟目的和價值，司法解釋在充分把握環境民事公益訴訟自身特點的基礎上，從受案范圍、訴訟主體、起訴條件、案件受理、向行政主管部門通報(告知程序)、案件的管轄、審判機構、審理程序、證明責任、案件的和解與調解、原告申請撤訴及被告反訴限制、判決效力的擴張、上訴、訴訟費用、救濟手段、一事不再理、與私益訴訟之間的程序銜接等方面做出了根本有別于普通民事訴訟的特殊性和專門性的程序規定。

程序通過規則而明確。訴訟程序是“按照公正而有效地對具體糾紛進行事后的和個別的處理這一軸心而布置的”，由一套科學的程序規則組成。主要包括兩方面的規定性：一方面是程序活動的階段和過程；另一方面是一種關系安排，體現程序主體之間的關系結構。從最高院關于環境民事公益訴訟司法解釋規定內容看，雖未如《民事訴訟法》在立法體例上以“某某程序”專門標明，也未如《海事訴訟特別程序法》一樣旗幟鮮明地以“環境民事公益訴訟特別程序”提出，但從司法解釋規則內容及體系安排看，基本上遵循了訴訟程序規則要求進行程度制度設計，對環境民事公益訴訟程序活動的階段和過程以及程序主體之間的關系均作了特別規定，已初步形成一套具有自身特殊性和專門性的相對獨立的特別訴訟程序形態。從運行層面看，環境公益案件審理已有了一套自身解決問題的程序軌跡，再將其視為普通民事訴訟程序對待實為不妥。

一如我們今天所理解的，只有適用處分原則和辯論主義的訴訟形式才能實現主體權利。如果從當事人主義轉變到職權主義，那么將對實體產生巨大的反作用，訴訟程序規則也將會呈現另一番景象[7]。環境民事公益訴訟司法解釋規定的法律程序，是一種圍繞著官方調查這一核心概念而組織起來的程序，其程序目的，不同于以當事人間公平競爭主導組織起來的普通民事訴訟程序。前一法律程序服務于實施國家政策即環境保護，體現社會公共利益的首要性；后一法律程序服務于糾紛解決目的，反映當事人的自治性[8]。環境民事公益訴訟程序就訴訟結構而言，意味著對訴訟過程和訴訟材料實行毫無限制的當事人主義的告別。

環境民事公益訴訟法律程序的司法解釋，不再局限于傳統的單純就事論事式地解釋某一具體的法律條文，而是對其法律文本進行系統性、體系性甚至是整體性解釋的拓展。我們知道，就某一具體問題所做的具體解釋，就其自身而言也許給出了明確方案，然放到程序系統中，難免會出現與上下程序規則及制度不銜接或抵觸的狀況。系統性、體系性、整體性司法解釋建構，在填補法律漏洞之需時，也利于保證法律的系統性運行和有效實施[9]。為確保環境民事公益訴訟適度開展與有效運作，環境民事公益訴訟法律程序系統性、體系性、整體性司法解釋進路，也就成為中國環境民事公益訴訟司法裁判的必然要求。令人遺憾的是，此次環境民事公益訴訟司法解釋雖對其法律程序作出了特別化、專門化和系統化的規定，但并未給予其“環境民事公益訴訟特別程序”正式名分，主要忌諱于與《民事訴訟法》對環境民事公益訴訟程序定位規定存在偏差。然即使沒有正式名分，也不會阻擋人們就司法解釋中環境民事公益訴訟法律程序規定是一特別訴訟程序的認識[10]。司法解釋不同于正式法律，環境民事公益訴訟特別程序性司法解釋規定要想上升為法律，還有待理論研究者及實務界人士進一步的研究和推動。

二、定位的重新審視：一種特別訴訟程序

環境民事公益訴訟程序立法作為國家力量介入環境公益保護之實現途徑，是中國審判程序在價值層面對于社會發展與變革進行的回應。這一程序制度的出現，反映了中國環境民事公益訴訟程序立法從無到有，從隨意到規范化、專業化的改革歷程。

(一)契合特別訴訟程序設置基本標準(或條件)及現實需求

環境民事公益訴訟特別程序是否作為相對獨立的訴訟程序類型，雖未在學術界引起廣泛的爭議，但學者對此的認識差異卻十分明顯。否認環境民事公益訴訟特別程序作為相對獨立的訴訟程序類型的學者認為，環境公益糾紛本質上是民事糾紛，民事訴訟程序涵蓋環境公益糾紛解決，無需再單獨設置環境民事公益訴訟特別程序；而肯定者認為，不應過分高估傳統民事訴訟程序的涵蓋力，雖環境民事公益糾紛本質上屬于民事糾紛，但環境問題的特殊性以及解決這類問題在程序上的特殊需要，傳統民事訴訟程序是無法應對的，設置有別于傳統民事訴訟程序，且相對獨立的環境民事公益訴訟特別程序實有必要。

這種認識上的差異，所反映出來的基礎性問題是：設立特別訴訟程序的標準是什么？或者說滿足了哪些條件，就應當設立特別訴訟程序？在當前設立特別訴訟程序需具備的基本標準(或條件)尚缺乏標識的情況下，筆者通過分析日本人事訴訟程序法和中國海事訴訟特別程序法的立法背景及內容，發現并得出，判斷是否需要設立特別訴訟程序須具備以下4項基本標準(或條件)：(1)以特定關系的爭訴為調整對象(或有特定的受案范圍)；(2)具備特有的程序價值取向；(3)民事訴訟程序規則已無法滿足此類糾紛需求，且與民事訴訟不同的特別程序規則占到1/3以上；(4)需要設立專門的法院或法庭，由專門的法官對此類案件進行審理。特別訴訟程序設置除需具備上述四項基本標準(或條件)外，還需要考量社會對設置某類特別訴訟程序是否具有現實需求。

參照上述設立特別訴訟程序須具備的基本標準(或條件)，結合當前中國環境民事公益訴訟程序立法背景及內容(包括司法解釋)，下文就環境民事公益訴訟程序可否定位為特別訴訟程序問題展開分析。

就訴訟受案范圍而言，環境民事公益訴訟是處理有損社會公益的污染環境、破壞生態行為的一種特別的訴訟程序，主要是受理有關環境公益的水、空氣、土壤等環境要素(或介質)損害及生態破壞案件。與一般民事訴訟所解決的人身財產等私益性權益關系有所不同。在法學領域，“案件決定程序”是一個顛撲不破的真理。在大陸法系國家，根據作為訴訟標的實體法律關系的性質是否特殊來確定特別訴訟程序，已成為特別訴訟程序的確定標準[11]。依此標準將審理具有特殊性質法律關系的案件的程序列為特別訴訟程序。如日本的人事訴訟程序和中國海事訴訟特別程序設置，均依此標準為之。環境民事公益訴訟受理案件的特殊性，決定了其程序設置應當有別于傳統民事訴訟。

就訴訟程序價值而言，環境民事公益訴訟是以環境公益為基礎的，環境民事公益訴訟程序具有公益屬性，與一般民事訴訟程序在設計理念和價值取向上所追求的私益性有很大的不同。雖然程序本身具有一定的形式性，但程序是在一定理念基礎上根據不同價值取向進行設計的。圍繞維護和保障環境公益價值導向進行妥當程序設計和安排，是環境民事公益訴訟程序法治應有的標準和要求。這在一定程度上注定了環境民事公益訴訟程序設置，要緊密圍繞環境公益價值實現這一目標，走出一條與傳統民事訴訟程序不一樣的道路。

就程序規則而言，由于環境公益訴訟案件的特殊性，環境民事公益訴訟采用了與傳統民事訴訟不同的特別規則，特別是在起訴主體、審理和執行方面，都有獨立于傳統民事訴訟規則的特殊規則。特別訴訟程序規則不僅體現在質的方面，還要具備量的要求。大陸法系學者認為，如果有1/3以上的程序與傳統民事訴訟程序不同，那兩者的區別就已經與民事訴訟與行政訴訟的區別等量齊觀了。以《民事訴訟法》《環境民事公益訴訟解釋》就環境民事公益訴訟程序規定為依據，對照民事訴訟程序規定，會發現環境民事公益訴訟從受案范圍、訴訟主體、起訴條件、案件受理、向行政主管部門通報(告知程序)、案件的管轄、審判機構、審理程序、證明責任、案件的和解與調解、原告申請撤訴及被告反訴限制、上訴、判決效力的擴張、訴訟費用、與私益訴訟之間的程序銜接等方面做出了根本有別于民事訴訟的特殊性和專門性程序規定。總觀環境民事公益訴訟程序規則，有2/3以上規定有別于傳統民事訴訟程序規則。

就審判機構和審判人員而言，環境侵害的間接性、累積性、滯后性、不確定性與科技性等特性，直接沿用傳統訴訟審判機構模式往往力所未逮，僅具有法律專業才干的法官也往往難以勝任[12]。專業化案件專門機構專業法官專業化審理，是特別訴訟程序立法應有之義。環境公益訴訟案件特質，要求環境司法專門化已成為共識。實現環境司法專門化，除了訴訟程序特別化外，就是要由專門化的審判機構和專業的審判人員進行專業化審理。自2007年貴陽市中級人民法院環境保護審判庭和清鎮市人民法院環境保護審判庭兩級環境審判機構成立以來，截至2017年4月，各級人民法院共設立956個環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭等專門審判機構，并配備了熟悉和了解環境資源審判業務的審判人員*2017年7月13日最高人民法院發布的《中國環境資源審判(2016-2017)》(白皮書)中指出，在推進環境資源審判專門機構建設方面，截至2017年4月，各級人民法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個。其中，專門審判庭296個，合議庭617個，巡回法庭43個。環境資源審判機構數量較去年同期增加398個，增幅達71.3%。18個高級人民法院、149個中級人民法院和128個基層人民法院設立了專門環境資源審判庭。。環境公益訴訟案件由專門審判機構專業人員專業化審理，對于確保環境資源法律法規的全面正確科學實施，實現環境公益保護，具有非常重要的現實意義。

環境民事公益訴訟特別程序設置除需具備上述4項基本標準(或條件)外，還要考量社會現實需求，方可順時而為。從近年有關部門發布的統計看，中國環境污染類糾紛數量呈現出較快的增長趨勢。最高人民法院院長周強曾在十二屆全國人大三次會議上作的工作報告中披露，環境污染類案件成為2014年全國一審民事案件中增長幅度最大的案件類型，增長幅度高達51.15%[13]。環境危機日趨嚴重，傳統民事訴訟解決環境問題存在的困境，迫切要求建立與環境公益保護相匹配的環境民事公益訴訟特別程序，應對環境危機。

依照上述設立特別訴訟程序須具備的基本標準(或條件)及現實性需求，分析中國現行環境民事公益訴訟程序立法規定，環境民事公益訴訟程序定位為特別訴訟程序并非主觀臆斷，是有據可依的。

(二)回應民事訴訟程序分化下的一種程序選擇

從社會法制發展大背景看，社會的多元化以及民事糾紛的多元化客觀上要求民事訴訟程序多元化，這也為設置相對獨立的環境民事公益訴訟特別程序提供了發展空間。糾紛的多樣性及當事人訴爭利益基點的不同，一元化的訴訟程序規則已無法滿足多元化糾紛的有效處理，客觀上要求法院需要通過程序的多樣化來滿足不同利益體獲得公平審判需求[14]。因此，研究特別訴訟程序成為多元化社會對民事訴訟提出的必然要求。

過去談程序時往往強調的是形式。民事司法以簡單的技術結構承擔著多重社會功能(法律的、政治的、道德的)，以同一程序解決各種繁簡類型案件。但進入到21世紀，整個世界的變化已經越來越難以按照一個形式的標準來要求它。新程序主義強調，程序并不等同于形式，程序的基礎是過程，其實質是反思理性，程序是相對實體結果而言的，但程序合成物也包含實體的內容[15]。新程序主義的一個重要特征是把實質性的判斷放進來。面對程序形式性和實質性雙重標準的要求，有必要重新認識現有程序，必須深入思索與此相適應的制度配置以及作為制度基礎的程序要件。從現代各國有關民事訴訟程序制度的設置及其立法發展趨勢的角度看，為破解一元化的程序規則與社會多元化和糾紛多元化之間日益突出的矛盾，各國針對不同類型的糾紛和爭議，大都在通常程序之外，就某類糾紛的特殊性，有針對性的設置了不同于一般程序的特殊程序進行處理，以增強程序的公正性。基于糾紛類型分類建構解決糾紛程序，在大陸法系國家有相當普遍和成熟的經驗可循，理論界就此也達成了相當高的共識。對于未來中國民事訴訟程序的建構和立法走向，中國有程序法學者提出，應基于域外立法經驗及實踐，從程序利用者視角和程序主義視角，建立與規范出發型民事訴訟制度相契合的體系化、立體化的“程序群”。這個“程序群”包括但不限于：普通民事訴訟程序和特別民事訴訟程序[16]。

程序的設置應當與糾紛的類型相適應。傳統民事訴訟程序制度面對新類型糾紛顯得捉襟見肘，局部修訂已改不勝改，不進行民事訴訟程序類型化建構已無法應對司法實踐需求。特別是訴訟程序作為與一般訴訟程序相對應的一種程序，在設置原理上采用的是個別化原理，即對專業性較強或者根據案件性質，不宜采用一般民事訴訟程序進行審理的每一具體類型案件而進行訴訟程序類型設計，前者如知識產權、公司、票據糾紛案件，后者如海事海商、勞動爭議、家事訴訟案件。環境民事公益案件不僅案件性質特殊，而且具有較強的專業性，建構反映其自身特點的程序，能夠充分體現程序相適應原理，適應以審判程序為目標的規范化、專業化改革需求。從近年中國環境司法專門化改革路徑也可以看出，環境審判在法院審判結構中占有一席之地，已被視為一種獨立的形式。專門用于指導審判實踐的環境民事公益訴訟法律(含實體法中的程序性條款)和司法解釋，成為環境司法專門化的內在支撐。以杰弗里·C·哈澤德和米歇爾·塔魯伊為代表的美國學者認為，環境訴訟屬于環境法與訴訟法的交叉學科，環境訴訟本身的特殊性不能由民事訴訟法律統一規定，其作為一項相對獨立的程序法需從民事訴訟中脫離出來[17]。

因應環境保護的司法訴求，最高人民法院明確提出要將環境司法專門化作為破解當前環境審判工作所面臨的困難和挑戰的重要抓手[18]。環境司法專門化的內在支撐是環境民事公益訴訟特別程序。為實現環境公益保護，民事訴訟法理論及立法一直在積極調整，力圖使民事訴訟法具有更大的包容性。但環境民事公益訴訟的特點決定了其訴訟程序規范應有不同于傳統民事訴訟程序規范的內容。試圖以傳統民事訴訟程序兼顧不同類型的案件訴求，在價值取向和技術安排上面臨的困境已經為中國多年環境民事公益訴訟實踐所見證[19]。筆者以為將環境民事公益訴訟內置于(普通)民事訴訟程序中的“拉補丁”式改革，寄希望于修改現行民事訴訟程序立法規定，使之與環境民事公益訴訟的理念和制度相符合，只會破壞原有訴訟程序的完整性。從另一視角觀之，如果有關環境民事公益訴訟特別程序規則規定得較多,過多地突破現行民事訴訟程序內容，程序內容逐漸由量變到質變，勢必造成此程序非彼程序。對環境公益的救濟應是普遍性的、經常性的，因而無論是從質的規定性還是從量的規定性，都有以專門的程序法進行規范的必要。從長遠角度看，將環境民事公益訴訟內置于現行民事訴訟程序中的程序定位應是權宜之計。鑒于環境民事公益訴訟具有顯著不同于傳統民事訴訟的獨立特性，即環境公益保護的特殊性，建立價值與規則同一的相對獨立的環境民事公益訴訟特別程序顯然更為合適。

申言之，環境民事公益訴訟程序定位為一種特別訴訟程序形態，并不是一種理論學術上的沖動，而是社會對環境公益保護訴訟機制的一種客觀訴求。客觀需求是環境民事公益訴訟程序存在和發展的“正當性”的合理內核。

三、立法模式選擇

環境民事公益訴訟特別程序定位為其立法發展指明了方向。然中國環境民事公益訴訟特別程序采用什么樣的立法模式，要遵循環境民事公益訴訟立法目的、訴訟特質及程序的客觀運行規律，從民事訴訟法和環境民事公益訴訟特別程序法的關系入手，綜合考量中國立法傳統、立法技術、立法內容的成熟度及立法時機等因素，選擇最佳立法模式。

環境民事公益訴訟特別程序作為保護環境公益的一種司法救濟程序制度，其立法目的和保護對象的特殊性，客觀上決定了該程序與一般解決私權救濟訴訟的程序在程序機能與構造上存在著重大差異[20]。在立法上根據糾紛性質的不同特點和司法救濟的需要，有針對性地設置不同的程序制度，這是訴訟制度的一個基本原理，也是程序制度改革的一個方向。然而怎樣規定？這又涉及環境民事公益訴訟特別程序立法與民事訴訟法的關系問題。具體而言，就是環境民事公益訴訟特別程序能否在民事訴訟法中予以規定？筆者以為是可以的。理由一，環境民事公益訴訟本質上屬于民事訴訟的范疇，這在中國當前學界及實務界已基本形成共識[21]。也正是基于這一共識的前提下，中國2012年修訂《民事訴訟法》才將(環境)民事公益訴訟制度在《民事訴訟法》第55條中規定；理由二，大陸法系國家《民事訴訟法典》并不排斥民事公益訴訟制度規定。法國民事訴訟法規定，檢察機關對親子關系、婚姻無效、監護案件、勞動爭議等有可能涉及公序良俗、社會秩序的案件，有權提起或者參與訴訟。中國臺灣地區2003年修訂“民事訴訟有關規定”第44條之三規定“以公益為目的之社團法人或財團法人，經其目的事業主管機關許可，于章程所定目的范圍內，得對侵害多數人利益之行為人，提起不作為之訴”。其將民事公益訴訟作為一項程序性制度在民事訴訟中予以確立。

從上分析知，將環境民事公益訴訟特別是程序立法納入民事訴訟法中是可行的。然納入民事訴訟法中規定的立法體例，是采用完全內置式，還是民事訴訟法對其只作原則性規定，環境民事公益訴訟特有的程序和規則通過“單行特別立法”的程序設置方式予以規定，即“基本法+單行(特別)法”。這就需要立法者基于立法模式影響因素及立法條件成熟度進行適宜選擇。

中國目前的環境民事公益訴訟制度實際上僅“半成文化”，還有很多細節有待法院在審判中進一步探索。實際上，即使在法治發達的西方國家，環境民事公益訴訟仍是一個處于動態發展中的法律問題[22]。同時，我們也應該認識到環境民事公益訴訟本身的專業性、復雜性，以及立法發展相對較晚的事實，從立法技術的角度看，有關環境民事公益訴訟特別程序制度的首次規定要達到十分完美的程度，具有相當大的難度。完備的程序立法是保障實體公正實現的有效前提。如環境民事公益訴訟特別程序立法進行得太快，難免會忙中出錯，增加錯誤的幾率。這不僅無助于環境民事公益訴訟特別程序立法自身發展，可能還會累及實體公正，有損司法公正。故，就環境民事公益訴訟特別程序立法，我們應采用循序漸進的方式，規劃近期和遠期目標，分段逐步加以推進。相應的立法模式也應當根據立法規劃及內生變量作出動態調整。

(一)近期立法模式

環境民事公益訴訟特別程序近期立法模式，采用內置于現行《民事訴訟法》中的立法體例。即在現行《民事訴訟法》的框架內，將環境民事公益訴訟特別程序在《民事訴訟法》中專章規定。此種立法模式主要是針對環境民事公益訴訟特別程序立法初步具備較完善的體系內容，但還有待進一步總結、充實。采用此立法模式是環境民事公益訴訟特別程序立法逐步完善之過度舉措。

將特別訴訟程序作為一相對獨立的訴訟程序形態在《民事訴訟法典》中設專編或專章進行規定，在大陸法系國家是非常普遍的做法。法國《民事訴訟法典》第2卷和第3卷按照不同類型的法院和不同的案件對相關的訴訟程序作了詳細規定*在法國，統一的適用于所有法院的民事普通程序是不存在的，因為每類民事案件都有自己的普通程序。大審法院作為對民事案件有普通管轄權的法院，一般認為在大審法院適用的程序是普通程序。。在繼大審法院適用的程序之后，法典對初審法院適用的程序、商事法院適用的程序(第853—第878條)、勞資糾紛仲裁法庭適用的程序、農村租約對等法庭，以及上訴法院適用的程序都作了具體規定，并在法典第3卷“某些案件的特別規定”中，設有對于親子關系案件、收養關系案件、監護案件等的特別規定。《德意志聯邦共和國民事訴訟法》也專門設有“家庭事件程序”一編，分六章分別對“婚姻事件程序的一般規定”“其他家庭事件程序的一般規定”“離婚事件與離婚后事件的程序”“撤銷婚姻與確認婚姻存在與否的程序”“親子事件程序”“撫養的程序”等進行了專門規定。中國對特別訴訟程序在民事訴訟法中專門規定也有存在。2007年前舊《民事訴訟法》就對企業法人破產還債程序進行了專章規定，但隨著破產法的出臺和對破產程序的統一規定，在2007年修改的《民事訴訟法》中被刪除。中國現行《民事訴訟法》依然采用專章或專編形式對特別程序、督促程序、公示催告程序及涉外民事訴訟程序進行規定。

基于司法實踐的需要和立法技術的考量，筆者以為，在當前語境下，環境民事公益訴訟特別程序立法構建，采用在《民事訴訟法》中專章規定環境民事公益訴訟特別程序立法模式，這一方面體現了注重法律傳統的傳承，保持法律的穩定性和內在規律性；另一方面也保持環境民事公益訴訟特別程序的開放性，以探尋訴訟程序涵蓋未盡的缺陷。在注重保持傳統傳承、穩定性和內在規律性的同時，也能恰當地保持環境民事公益訴訟特別程序規則的開放和彈性，不失為當前一種較好的立法模式選擇。

(二)遠期立法模式

環境民事公益訴訟特別程序遠期立法模式，采用“基本法+單行法”相結合的環境民事公益訴訟特別程序立法形式*根據全國人大法律委員會2012年8月30日《關于修改<民事訴訟法>的決定》修改意見的報告，對于具體哪些機關和組織適宜提起環境民事公益訴訟，可以在制訂相關法律時作進一步明確規定。由此我們也可以看出，中國環境民事公益訴訟原告主體資格立法，采行了“基本法+單行法”模式，將原告主體資格范圍交由單行法予以明確。由此進一步可推導出，全國人大法律委員會對環境民事公益訴訟特別程序遠期立法模式，采用“基本法+單行法”相結合的模式。。即就各類民事公益訴訟共通性的原則、制度等內容在《民事訴訟法》中加以專門規定(這不同于巴西單獨制定《民事公益訴訟法》立法例)，各類型(含環境)民事公益訴訟，根據所要解決問題的特殊性、特定性與針對性，向“分別設置、單獨立法”的程序設置方式轉變。單獨立法主要是針對環境民事公益訴訟特別程序立法已具備較完善的體系內容，且立法時機也較為成熟的情形。環境民事公益訴訟特別程序單行法，在民事訴訟程序體系中是作為民事訴訟法的特別法出現的*環境民事公益訴訟與傳統民事訴訟存在著本質上的不同，有必要從民事訴訟法中分離出來，賦予其相對獨立的程序地位。筆者未采用《公益訴訟法》或《民事公益訴訟法》統一立法模式觀點，一方面意在避免讓人產生與民事訴訟法完全切割的嫌疑，另一方面恐誤導人們產生錯誤認識：公益訴訟法是與民事、刑事及行政訴訟程序平行的第四大訴訟法。。

從大陸法系國家民事訴訟程序立法發展情況看，隨著民事訴訟程序理論的發展，以及程序立法技術的日趨成熟，現代大陸法系國家民事訴訟程序立法最為明顯的一個特點與趨勢，就是現代民事訴訟程序設置由“一元化”“大一統”的程序設置體例、方式，向“分別設置、單獨立法”的程序設置方式轉變[23]。大一統格局下的民事訴訟法也遭遇到了“大分家”立法挑戰，如海事訴訟特別程序法、破產法、證據法、投資人示范訴訟法、家事訴訟法、非訴訟事件法乃至民事調解法等都紛紛從民事訴訟法的母體中分化而出。中國民事訴訟法也勢所難免地要積極應對此挑戰。在這樣的大背景下探究環境民事公益訴訟特別程序立法模式無疑有著極其重要的理論和現實意義。

對特殊訴訟程序制定單行程序法，在大陸法系國家有大量立法例可循。日本新《人事訴訟程序法》就人事訴訟程序(主要包括婚姻關系訴訟、親子關系訴訟、收養關系訴訟的特別規定)進行了專門立法。人事訴訟程序屬于一種特別訴訟程序，與通常的民事訴訟程序在具體的操作程式上存在很多不同；德國于1952年專門制定了《勞動法院法》，專門成立勞動法院，把勞動爭議如勞動合同的解除、開除、除名、辭退、辭職、工資、經濟補償、補償、勞動安全保護等爭議歸屬于勞資雙方的民事爭議，依照勞動爭議訴訟程序專門解決勞動糾紛。在中國，1999年《海事訴訟特別程序法》的制定，也為今后《環境民事公益訴訟特別程序法》的制定提供了可循經驗和立法樣板。

中外立法例表明，環境民事公益訴訟特別程序立法無論選取近期立法模式，將環境民事公益訴訟特別程序在《民事訴訟法》中專章規定，還是選取遠期立法模式，對環境民事公益訴訟特別程序進行單獨專門立法，在立法技術上并不存在障礙，關鍵是是否具備完備的程序內容，時機是否成熟。由此推彼，對于其他專業性較強或者根據案件性質，不宜采用一般民事訴訟程序進行審理的特殊類型民事糾紛，完全可參照環境民事公益訴訟特別程序循序漸進立法模式樣本，有針對性地進行程序制度類型化設置。

四、結語

環境公益保護乃是生態文明與經濟發展平衡之重要因素，更是國家可持續發展與競爭力之基礎。中國經由司法體系與訴訟制度的完善，持續加強環境公益保護，環境民事公益訴訟程序設置即為其中一項重要指標。環境民事公益訴訟本質上屬于民事訴訟范疇。環境民事公益訴訟程序定位為一種特殊訴訟程序形態，強調的是一種在理論、立法及司法上相對獨立的訴訟程序形態。

環境民事公益訴訟作為一種特定背景下的程序性制度需求，其立法目的和保護對象的特殊性，客觀上決定了該程序與傳統民事訴訟程序在程序機能與構造上存在重大差異。環境公益最大化是立法機關和司法機關考慮和解決環境問題的出發點和落腳點。然而，自環境民事公益訴訟制度在中國2012年修訂民事訴訟法中確立以來，內置于現行(普通)民事訴訟程序中的程序定位，使其喪失了自己獨特個性。遵循環境問題特質，特別訴訟程序設置個別化原理，建立起與其自身特質相適應的專門訴訟程序，是環境司法專門化中審理程序專門化的必然要求。環境民事公益訴訟特別程序的建構，并不是要與民事訴訟程序相決裂，而是意味著其要在民事訴訟程序體系中獲得一席之地，成為民事訴訟“程序群”中的一員。鑒于環境民事公益訴訟特別程序立法還處于不斷發展和完善過程，有必要采用循序漸進的方式，并分段逐步加以推進。近期可采用內置于現行民事訴訟法中的立法模式，在現行民事訴訟法的框架內，將環境民事公益訴訟特別程序在《民事訴訟法》中專章規定。當環境民事公益訴訟特別程序立法已具備較完善的體系內容，且立法時機成熟時，可單獨制定《環境民事公益訴訟特別程序法》。