善用人大“重磅武器”

陳波

在人大的權力譜系中，聽取和審議專項工作報告、執法檢查等“常規武器”使用頻率高，而特定問題調查、質詢、罷免等則因剛性強而較少使用。近年來，我省麗水、云和、海寧等地人大積極探索，“激活”質詢、特定問題調查等監督職權，為加強和改進地方人大監督工作提供了鮮活樣本。

質詢“落地”，監督加碼

2016年1月4日，《檢察日報》刊登《2015：人大監督十大事例》，“給監督加碼，浙江麗水首試質詢權”赫然入選。《檢察日報》的入選理由是：“試”出了質詢權的地方實踐之路，“試”出了人大剛性監督分量。

詢問和質詢，是人大及其常委會行使監督職權的一個重要方式。我國憲法、組織法和監督法等法律法規，對其作出了相應規定。然而，作為一種相對剛性的監督方式，質詢在人大工作實踐中只有零星實踐，長期“遇冷”。

在此背景下，當2015年7月22日召開的麗水市三屆人大常委會第二十九次會議上，沈明溫等9位市人大常委會委員提出質詢案，要求就水閣污水處理廠排放不達標問題向麗水經濟技術開發區進行質詢時，要不要接下這個燙手的“山芋”，成為擺在該市人大常委會面前的一道考題。

“質詢案在我們麗水市是首次，全國各地人大也少有先例，我們是摸著石頭過河。”時任麗水市人大常委會秘書長朱山華說，質詢案提出后，常委會領導班子在思想認識上達成一致，并專門對辦理程序進行了深入研究。“要求被質詢對象進行書面答復，并設置見面會和測評等環節。歸根結底一個目的，就是防止質詢案辦理流于形式。”

對沈明溫等提出質詢案的委員而言，這次啟用“非常規武器”也并非心血來潮。

2014年10月，麗水市三屆人大常委會第二十一次會議聽取和審議了市政府《關于全市“五水共治”工作情況的報告》后，共提出6個方面23條審議意見，其中明確要求：“加快水閣污水處理廠應急池等工程建設”，“落實好污水處理廠污水達標排放”。然而，在隨后組織的審議意見落實情況調研中發現，污水處理廠污水達標排放問題落實不到位。

“是該給監督加碼了。”調研組成員的這一想法，得到了其他幾位常委會組成人員的認同，大家萌生了提交質詢案的念頭。

麗水市人大常委會組成人員第一次提出質詢案，麗水市人大常委會首試質詢權。被質詢的政府部門，此前更是從未遇到過質詢，但他們心里清楚：這次人大“動真格了，馬虎不得”。

“明確啟動水閣污水處理廠處理工藝提升改造工程，由市建設局具體落實，由市供排水公司具體實施，市發改委、開發區管委會、市環保局等部門配合，2015年9月確定提升改造方案、落實資金，2016年5月前完成項目前期，2017年5月前完成改造……”2015年9月1日，一份時間節點明確、整改措施具體、落實部門清晰的書面答復遞交到沈明溫等9位常委會組成人員手中。

2015年9月7日，麗水市人大常委會組織了質詢案答復見面會，質詢案的提出和辦理雙方進行“面對面”交流。在隨后進行的是否滿意表決環節，9位委員都投了滿意票。

“質詢案提出后，開發區管委會和市政府方面的回應是積極的，態度是誠懇的，這方面應該予以肯定。”但沈明溫表示，這個“滿意”，僅僅是對于答復階段的滿意，更關鍵的在于下一步的整改落實。

2017年5月11日，水閣污水處理工藝的提升改造工程正式動工。2017年5月31日，應急池通過竣工驗收。2017年6月23日，麗水市人大常委會又組織代表視察了水閣污水處理廠整改落實情況。

“質詢不是‘挑刺找茬，而是人大和政府圍繞共同目標進行的探索和實踐。”麗水市人大常委會相關負責人表示，當常規監督手段遭遇“瓶頸”，人大常委會要有敢于創新、勇于擔當，通過監督手段和力度的不斷“升級”、“加碼”，確保重大民生問題取得實效。

“特調”發力，摸清“家底”

財政資金閑置和政府高額債務并存，國有固定資產閑置，政府“家底”不清，這是一些地方普遍存在的難題。

“云和是個小縣，面積、經濟體量是麗水9個縣（市、區）中最小的。這些難題不破解，直接影響全縣發展、影響群眾對美好生活的追求。”云和縣人大常委會相關負責人說。

如何找準破解良方？

猶如陽光撥去迷霧，“特定問題調查”成為云和縣人大摸清政府“家底”的“利器”。

2014年，面對一邊債臺高筑，一邊存量資金“沉睡”不“醒”的局面，云和縣人大常委會決定啟用特定問題調查。

“人大要想有一線地位，就得要有一線作為。如何發揮一線作用？關鍵時刻就要敢用、善用一些非常規的剛性監督手段，用足手中的權力，增強人大監督的實效。”時任云和縣人大常委會主任、調查委員會主任的馬國華表示。

“特定問題調查”這一早在1954年憲法中即有明文規定，但在全國鮮有地方人大動用的監督武器，一經使用，便虎虎生威。

“牛刀小試”的2014年，盤活了數億元存量資金，解決了當地政府的“燃眉之急”，也樹立了特定問題調查的權威。

2015年，云和縣人大常委會“趁熱打鐵”，啟動對該縣固定資產的特定問題調查，使得26.6萬平方米閑置建筑得到有規劃地再利用。

2016年初，該縣的政府“家底”基本摸清，縣政府根據縣人大常委會的調查結果、相關決議和提供的對策建議，起草國資國企改革方案，進行頂層設計，并于當年6月成立國資運營服務中心，加強國資管理。

“特定問題調查是一項‘剛性監督。法律規定，調查時，有關國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務提供必要的材料。” 云和縣人大常委會財經工委主任任樂群說。

“以前做類似的資產調查，有些被調查部門、被調查對象不太認真。但特定問題調查，權威性、獨立性、專業性都很強，大家都很配合。”在審計部門工作12年的云和縣審計局副局長魏唐華是特定問題調查專家組成員之一。他說，整個調查過程幾乎可用“暢通無阻”來形容。

2017年1月，云和縣委、縣政府出臺關于進一步深化國資國企改革的意見。借力于人大的“特定問題調查”，該縣新一輪國資國企改革正式啟動。

據公開資料顯示，全國人大及其常委會尚未成立過特定問題調查委員會，省級人大及其常委會也一直閑置這項權力，僅有市、縣級人大及其常委會偶爾使用特定問題調查。

云和的“破冰之旅”經《浙江人大》雜志報道后，得到張德江委員長高度重視。委員長專門作出批示，要求全國人大財經委、預算工委組成聯合調研組，了解云和縣采取特定問題調查這一監督形式的情況。

2015年10月14日，全國人大常委會預算工委副主任蘇軍率調研組到云和縣就“云和人大特定問題調查”開展專題調研。調研組認為，“特定問題調查形式產生的積極效應，在全省乃至全國都具有深遠意義，成為豐富基層政權建設的重要經驗。”

“喚醒”權力，激發活力

在人大歷史上，聽取和審議工作報告、執法檢查等，一直是人大監督的“常規模式”。而質詢、撤職、特定問題調查、撤銷不適當的決定和規范性文件等等，則被認為是“重磅武器”，一般不輕易使用。

長此以往，這些頗具剛性色彩的監督手段，慢慢被“束之高閣”，成為“休眠”的權力。

以質詢為例。2010年3月，全國人大常委會工作報告提出，“依法開展專題詢問和質詢”。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議2009年中央決算時，首次進行了專題詢問。自此以降，專題詢問在全國各地漸入佳境，而質詢卻“鮮見蹤影”。

黨的十八屆三中全會的決定強調：“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”

在浙江工商大學公共管理學院副教授徐珣看來，麗水市人大質詢案的探索，為實現對人大質詢權的功能激活奠定了實踐基礎。

“制度化的文本創設并不意味著制度的長成。從文本的制度走向實證的制度場域，有很多關鍵性環節需要落實，包括文本知識的普及、制度理念的認同、實踐習慣的養成等。”徐珣指出，“麗水人大首試質詢權”最重要的制度意義，在于使一種憲法性權力在地方性權力系統中得以落實，為憲法質詢權的知識普及、理念傳播和地方性質詢慣例的開啟奠定制度化實踐的基礎。

“基于這種實踐，可以樂觀地期待與質詢權相關的一系列制度，在麗水人大乃至全國更多地方人大的未來實踐中得以深化和拓展。”徐珣表示。

“應到26人，實到23人，表決結果：贊成23票，反對票沒有，棄權票沒有，一致通過。”隨著主持人話音剛落，會場內掌聲響起。

2016年9月23日上午10：35，海寧市十四人大常委會第四十次會議作出了《關于組織農戶剛需建房特定問題調查委員會并開展調查的決定》。這一時刻，也注定要載入海寧人大的歷史——特定問題調查在海寧市首次被喚醒。

2016年6月，江西省人大常委會表決通過《關于成立食品生產加工小作坊和食品攤販問題調查委員會的決定》，開啟特定問題調查。人大制度觀察者田必耀認為，“這是中國人大歷史上，省級人大常委會首次成立特調委”。

曾任全國人大常委會委員、內務司法委員會副主任的陳斯喜曾撰文指出，“特定問題調查委員會這一程序一旦啟動，監督就必須要有結果”，“組織特定問題調查委員會是一種有很大威力的、有效的監督手段，是深化人大監督的重要措施。遺憾的是，法律規定的這一易于取得成效的監督手段，目前在實踐中卻得不到重視，使用得很少”。

“如果面對重大事件或問題的真相被遮掩和民意聲勢的無力，人大特定問題調查權總是‘打瞌睡，是不是離‘人大以實現人民的權力為己任的政治訴求更遙遠呢？”在一篇文章中，田必耀這樣追問。

“張德江委員長對云和特定問題調查的批示，無疑給地方人大行權履職使用剛性監督手段一個積極信號。”田必耀表示。

人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲。我們有理由期待，在未來的政治生活中，人大能夠理直氣壯地對政府官員提出質詢，特定問題調查不再“冷場”，政府所花的每一分錢都有所交待，關乎百姓利益的每一項政策的出臺，都經得起公眾的質疑和推敲，經得起歷史和實踐的檢驗。