地方金融立法制度研究

摘 要：地方金融立法，是指享有地方立法權的主體為調整金融交易關系和金融監管關系，在法律規定的權限范圍內制定地方性法規和地方政府規章的活動。改革開放以來，發展迅速的地方金融立法在調整和規范金融活動中起到了不容忽視的重要作用。但與此同時面臨的困境也不容忽視。為促進地方金融立法制度的發展，必須從地方金融立法權限出發，明確地方金融立法內容，提高地方金融立法技術。

關鍵詞：地方金融；地方金融立法；立法權限

一、引言

一般而言，地方金融立法是指享有地方立法權的主體為調整金融交易關系和金融監管關系，在法律規定的權限范圍內制定地方性法規和地方政府規章的活動。

改革開放以來，地方金融行業的發展，對經濟發展的貢獻不言而喻。而地方金融立法則是對地方金融業發展的法律規制，地方金融立法的完善同時也是提高地方立法水平的重要體現。然而現階段，我國地方金融立法存在諸如害怕越權立法而不敢立法；立法層級低；立法內容不完善等問題。對影響地方經濟命脈的金融業進行地方立法完善勢在必行。

二、地方金融立法存在的問題

（一）地方金融立法權限不明確

一方面，現行法律對于金融方面的“基本制度”與非基本制度的“地方事務”表述不清。按照《立法法》關于中央和地方金融事權的劃分，地方層面在金融立法沒有明確的界限，時常害怕越權立法，僅僅對中央金融立法的具體化和配套措施進行立法，而沒有針對地方問題的地方專門性立法。

另一方面，地方金融立法與上位法“不抵觸”的界限模糊。《地方組織法》第6條、《憲法》第100條與《立法法》第72條都規定制定地方性法規需以“不抵觸”為前提。但是上述條文對于“不抵觸”的內涵和邊界卻未有提及。地方金融立法過程中難以把握“不抵觸”的界限。

（二）地方金融立法缺乏體系

地方金融立法未形成統一的體系。“我國金融立法仍然處于起步階段，尚未形成完整的法律體系。” 目前，我國地方金融立法體系還不完善，僅有部分地區有地方性法規作為金融立法的支持，大多為規范性文件，效力層級低。

（三）地方金融立法內容不完善

地方有關金融活動、金融組織、金融業監管協調的立法等均未完善。金融活動的更新變迭迅速，即使從程序較為簡單、實施較為便利的政策文件來講，地方政府也無從應對日新月異的金融行情，更不用說制定金融規范了。

（四）地方金融立法技術水平低

在地方上，金融立法的技術水平有限。內陸省份、西部地區金融業發展緩慢，其地方金融立法工作滯后，地方專門性的金融法規很少。相比之下，溫州、上海、深圳等東南沿海地區的金融立法走在了全國前列，然而，即便是這些地方的金融立法也是比較落后的，我國地方金融立法發展整體水平與發達國家相比仍有一定差距，我國的地方立法技術水平有待提升。

三、地方金融立法困難的原因分析

（一）觀念因素

對于中央與地方立法權限劃分的觀念模糊，地方金融立法謹慎，害怕越權立法是導致當前地方金融立法困難的原因之一。就金融領域的立法而言，中央與地方立法權限的劃分標準不能確定哪些應當屬于中央立法事項，哪些屬于地方立法事項。地方層面出于金融立法謹慎的態度鮮有立法，地方的金融立法在這種觀念因素下步履維艱。

（二）制度因素

“一行三會”分業監管體制限制地方金融立法。我國長期以來實行的由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會及其分支機構實施具體的金融分業監管的體制，政府在金融監管中失位和脫節，作為地方政府，本來應當擔負的金融監管責任，因為體制的原因，被硬生生地擋在“監管體制之外”，成為“局外人”。因而，在金融立法方面，地方政府在這種分業監管體制下顯得力不從心。

（三）經濟因素

金融創新迅速，金融業態豐富。近年來，我國地方性金融產業發展迅速，地方金融機構的崛起促進了金融創新的快速發展，使得金融產品的綜合性、專業性、復雜性、技術性大大增強。同時金融創新也推動了各種新型金融組織的發展，各地紛紛成立了投資公司、擔保公司、小額貸款公司，以及民間融資服務機構，如民間資金管理企業、民間信息服務企業、民間融資登記服務機構等。而地方面對快速發展的金融業沒有出臺相應的政策，金融立法落后于金融發展。

四、完善地方金融立法的對策

（一）明晰地方金融立法權

明確地方金融立法權限，破除地方害怕越權立法而不敢立法的思想桎梏，讓地方敢于創新，敢于立法。“金融立法權主要賦予省級人民代表大會制定符合地方小微金融機構發展的法律，明確地方金融管理部門管理地方金融的職責權限。” 具體而言，地方層面應當圍繞金融市場體系建設、金融改革發展先行先試和營造金融發展環境進行制度設計，著重就金融市場體系、區域布局和基礎設施、金融人才環境、金融創新環境、信用環境、金融風險防范和法治環境建設等作出規定。

（二）完善地方金融立法體系

完善地方金融立法體系，相應完善金融相關地方性法規、政府規章及其系列規范性文件。制定金融相關的地方性法規顯然需要一定的條件。一般規律是先有政府的規范性文件，在合適的立法時機上升為地方政府規章、地方性法規的層級。

（三）明確地方金融立法內容

其一，明確地方金融活動立法。對于地方金融活動的界定原則上應將未納入國家金融監管體系同時又有必要監管的各種直接和間接融資活動劃歸地方立法權限。其二，完善地方金融組織立法。地方立法應就地方金融組織的市場準入、市場運行以及市場退出等事項進行規制。其三，加強地方金融業協調監管立法。地方在進行金融立法時，要堅持民主性原則，聽取各金融機構、金融專業人士以及不同階層人員的意見。地方在進行金融立法時，要堅持以中央監管為主的原則，針對民間借貸、高利貸等金融風險問題，地方政府金融管理部門要在自己的職權范圍內進行解決。

（四）提高地方立法技術

一方面，應注意加強不同地區對地方金融立法的研究與交流，同時也要注重研究和借鑒國外關于提高立法技術的方法和措施。另一方面，加快地方金融立法人才培養。政府應當設置專門的法制機構，配備專門的立法人才和金融人才，定期舉辦立法培訓班，重視現代金融立法人才培養，打造高水平金融立法人才隊伍。

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作者簡介：張啟燕，女，（1993-），河南上蔡人，廣州大學研究生在讀，憲法學與行政法學專業.