環境行政公益訴訟訴前置程序設置原因分析

伍詠春,趙 娟

(邵陽學院政法學院，湖南 邵陽 422000）

作為一種新型的訴訟程序，環境訴訟的前置程序近些年不斷地在進行相關的完善以及修改，事實上它一直表現出很強的一種生命力，它和環境民事公益訴訟一樣，都是一種由檢察院提起的訴訟制度。

1 環境公益訴訟的制度定位

作為一種特殊類型的概念性行政訴訟，環境行政公益訴訟也被視為一種特殊的行政訴訟，與一般行政訴訟有兩大區別：原告的資格不限于直接涉及行政行為和公眾對訴訟目的的利益。環境公益訴訟是為維護國家和社會公共利益而建立的合法手段。侵害國家和社會公共利益的主體包括污染公司和地方政府。從美國，德國和中國臺灣地區較為成熟的環境公益訴訟體系的經驗來看，我們可以發現這些國家和地區將環境保護訴訟制度設置的重點放在環境行政公益訴訟上。即使在德國和中國臺灣地區，環境公益訴訟也是指環境行政公益訴訟。探討這一原因與環境公益訴訟制度的制度定位有著密切的關系。美國是現代公益訴訟的創始國。

在中國大陸的環境領域，只有建立了環境民事公益訴訟制度，但隨著對環境公益訴訟制度的深入研究，大陸的環境公益訴訟理論與實踐逐漸從民事公益訴訟轉向行政公益訴訟。與環境民事公益訴訟相比，環境行政公益訴訟與環境法的性質更加緊密相關，通過訴訟更容易達到維護國家和環境公益的目的。通過環境民事公益訴訟，環境正義在環境污染或資源破壞中的作用是直接而單一的;通過環境行政公益訴訟，其在環境污染或資源破壞中的作用是間接和普遍的。這種普遍性大大拓寬了環境司法行為的覆蓋范圍，而這種間接性卻并沒有減弱司法行為的約束力，反而督促了環境行政的積極作為。因此，環境行政公益訴訟應該成為中國環境司法框架的重點，它的出現與存在將有效地對行政權力形成一定程度的制約，讓行政機關更加規范地行使手中的權利，打破地方保護主義的籠罩。

在環保主體的監督對象里，政府應當優先為企業成為第一受監督對象，以環保組織為代表的第三方機構應通過督促地方政府及其環保部門積極履行環保責任，促進環境法律的遵守。但是，由于中國環境公益訴訟制度立法秩序的逆轉，環保團體只將環境民事公益訴訟作為法律武器。因而造成了環保組織越過行政機關，借助審判手段實現環境執法的功能的職位扭曲。

2 關于環境行政公益訴訟前置的必要性

2.1 現行法律在公益訴訟中啟動內部補救程序困難

環境公益訴訟的社會目的是有效預防和控制環境污染和資源破壞，恢復和補償環境損害。為達此目的，除司法途徑外，行政途徑即通過督促行政機關的積極合法行政，亦能達成。這種監督應該依靠三個機制：行政機關內部監督，法院司法監督，人民監督。我國目前并沒有規定環境行政公益訴訟的行政復議制度，因此環境行政行為的行政內部監督只能在有明確行政相對人的情況下能發揮一定作用。

2.2 運用司法審查監督行政內部審查制度的啟動

從司法能動主義的立場來看，法院不再僅作為裁判機關，而具有了維護社會公共利益的作用，這種作用在環境行政公益訴訟中體現為司法判決對于行政機關積極合法行政進行督促和糾正。因此，環境行政公益訴訟制度的建設應側重于司法機關如何開展司法活動，有效監督行政機關的行為。同理，環境行政公益訴訟前置程序設置的首要目的也在于監督環境行政的積極合法作為，并給予行政機關糾正其行為的機會和期限。

2.3 行政與司法救濟雙途徑強化公眾參與和公益保障

從各國各地區的實踐來看，普通公民在受到公權力的侵害時都有行政與司法兩種救濟途徑。行政救濟通過行政機關對行政行為的復審，使得受到侵害的權利在司法審查之前獲得了一次救濟的機會。單從程序上看，行政訴訟前置程序的設置似乎延長了糾紛解決的時間，妨礙了當事人訴權的行使。但另一方面，如果糾紛能夠在行政審查階段得到救濟，對于當事人來說實際上是節約了訴訟的時間和金錢投入，減少了當事人的訴累。所以各國對行政救濟的修正趨勢都是不斷強化其裁決的公正性，而不是僅從適用上作出極大限制。限制或取消行政救濟的做法不但沒有保障公民的權利，而恰恰是減少了公民權利救濟的途徑。

3 結語

從我國目前的情況來看，應建立環境行政公益訴訟程序，通過各方的努力讓這一項事業得到更好地落實。這是一種必然的選擇，在這種趨勢下，既是對于我國依法治國思想的一種落實，更是對于人民追求美好生活的一種現實性舉措，對于行政公益訴訟程序的建立可以直接地加強公民對于環境公益訴訟的監督。

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