“國家賬本”里的門道

★“不專業(yè)的人看不出來，感覺不到，因?yàn)樗褪且淮當(dāng)?shù)字。但是這個(gè)數(shù)字有政治、有學(xué)問、有故事，財(cái)政的數(shù)字是真金白銀。”

“你無法判斷這個(gè)錢到底用得合理還是不合理。”劉小兵認(rèn)為，按照目前預(yù)算編制的分類科目，“國家賬本”還不夠細(xì)致。

“大家都想財(cái)政加大對我這方面的支持力度，但畢竟僧多粥少，有限供給和無限需求的矛盾永遠(yuǎn)解決不了。”

南方周末記者譚暢賀佳雯南方周末實(shí)習(xí)生邵逸涵孟泠嘉

一本紅色封皮的《2017年全國預(yù)算執(zhí)行情況 2018年全國預(yù)算（草案）》，253頁；

一本綠色封皮的《中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)2017年預(yù)算執(zhí)行情況 2018年預(yù)算（草案）》，193頁；

三本藍(lán)色封皮的《2018年中央部門預(yù)算（草案）》，加起來近千頁。

沉甸甸的五大本摞在一起，加上《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，構(gòu)成今年的“國家賬本”。

2018年3月8日全天和3月9日上午，十三屆全國人大一次會(huì)議安排了一天半的時(shí)間，讓全國人大代表們審查預(yù)算報(bào)告。3月20日上午，這份國家賬本將提交全體大會(huì)表決。

“理解起來有一定的難度”

“別人都不大懂，你就敞開來說吧。”3月8日，寧夏代表團(tuán)的全部21名代表一起審查預(yù)算報(bào)告。在會(huì)議主持人的提議下，全國人大代表、寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳長陳春平一口氣講了37分鐘。

“財(cái)政部對各省廳長沒有要求，但我們還是要盡力解讀，以便于代表們更好地審議。因?yàn)槲沂亲鲐?cái)政工作的，理解得更清楚一些。”陳春平告訴南方周末記者，他的發(fā)言對其他代表“的確有一些作用”。

“大家一下子都想看得很明白，也很難，這是全世界的通病。整個(gè)賬本一下子給你攤在這兒了，把握它的脈絡(luò)還是需要花心思的。”陳春平說，“不專業(yè)的人看不出來，感覺不到，因?yàn)樗褪且淮當(dāng)?shù)字。但是這個(gè)數(shù)字有政治、有學(xué)問、有故事，財(cái)政的數(shù)字是真金白銀。”

在他看來，要讀懂?dāng)?shù)字后面的故事：一看收支狀態(tài)，二看收支政策，三看收支方向和結(jié)構(gòu)。

“關(guān)鍵還是看支出，你要看財(cái)政投入總量是增還是減，還要看增在哪個(gè)地方，減在哪個(gè)地方。我們老說好鋼用在刀刃上，你要發(fā)現(xiàn)刃口在哪個(gè)地方。”陳春平舉例，在重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”和民生保障改善上，2018年都增加了預(yù)算。

紅綠藍(lán)五大本預(yù)算資料，是解讀報(bào)告的關(guān)鍵，里頭盡是大量的報(bào)表和密密麻麻的數(shù)字。僅2018年預(yù)算就包含140張報(bào)表，其中包括一般公共預(yù)算表108張，政府性基金預(yù)算表9張，國有資本經(jīng)營預(yù)算表8張，社會(huì)保障基金預(yù)算表9張。這四類表格，就是行內(nèi)人俗稱的預(yù)算“四本賬”。

為了讓代表們能看懂預(yù)算，全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部為每位代表制作了一本全彩印刷的《政府預(yù)算解讀》。

這本讀物用通俗語言和大量插圖講解2018年財(cái)政預(yù)算，每隔幾頁還附上二維碼，請代表們延伸閱讀：“數(shù)萬億國家財(cái)政教育資金用在哪兒了”“追回7.3億！財(cái)政部披露近500人濫用扶貧資金被查處”“財(cái)政普惠陽光照進(jìn)云南邊境貧困地區(qū)”……

陳春平在發(fā)言時(shí)肯定了今年的預(yù)算報(bào)告，稱其“曬出了一份漂亮的國家賬本，圖文并茂，詳盡細(xì)致，清清楚楚，明明白白”。

今年還有一個(gè)新變化：全國人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)上線，原則上能實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算數(shù)據(jù)的定期推送和實(shí)時(shí)查詢。

據(jù)新華社報(bào)道，本次會(huì)議期間，對預(yù)算報(bào)告和草案有關(guān)方面數(shù)據(jù)，代表如想了解更為詳細(xì)的內(nèi)容，人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可為代表提供數(shù)據(jù)查詢服務(wù)。

“國家賬本”還不夠細(xì)致

3月8日下午，上海代表團(tuán)第三組討論現(xiàn)場，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長劉小兵一邊翻賬本，一邊在手機(jī)計(jì)算器上敲數(shù)字，并時(shí)不時(shí)用筆做記錄。

因?yàn)樯衔缫呀?jīng)發(fā)言，劉小兵下午沒再發(fā)言。他是今年的新代表，財(cái)政預(yù)算的老行家。其主持的課題組已連續(xù)九年發(fā)布《中國財(cái)政透明度報(bào)告》，評估省級財(cái)政信息的公開狀況。

前一天晚上8點(diǎn)半，劉小兵從工作人員處領(lǐng)到了大紅本、大綠本，代表們?nèi)耸忠环荨４送猓€拿到一個(gè)U盤，三個(gè)大藍(lán)本即2018年中央部門預(yù)算草案存于其中；第二天會(huì)場上提供了兩份紙質(zhì)版供傳閱。

“我建議，能不能早一點(diǎn)把材料給人大代表，讓人大代表有更多的時(shí)間來看，甚至可以請一些專業(yè)的人輔導(dǎo)，這樣就可以提出更專業(yè)的意見，不是泛泛而談。”劉小兵說。

作為高校教師，劉小兵先看教育類的預(yù)算支出。按功能分類，2018年中央本級總預(yù)算分列了二十多類，其中教育支出類1700多億元；往下四五個(gè)款中，普通教育1450多億元，占教育支出的八成；再往下六七個(gè)項(xiàng)中，高等教育一項(xiàng)達(dá)到1407億元，占普通教育的90%以上。

“這個(gè)能理解，義務(wù)教育支出主要在地方，中央主要是管高等教育。”劉小兵說，他所任職的大學(xué)是教育部部屬院校，“我很感興趣，這1400多億是怎么分的。”但再往下看，沒了。

預(yù)算報(bào)告中只呈現(xiàn)類、款、項(xiàng)三級。根據(jù)預(yù)算法，一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)。“所以你從預(yù)算上只能看到，高等教育用了1400多億。”劉小兵說。

而按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，也看不出來。劉小兵說，1400多億高等教育支出分為基本支出、項(xiàng)目支出兩款，未再細(xì)化到下一級的項(xiàng)。其中，教育類的基本支出和科技、環(huán)保等類別“捏在一塊”，統(tǒng)一編在一張表里，一共一萬多億元。

“中央的教育支出總該是由教育部劃出去的。”劉小兵翻出教育部的部門預(yù)算，想尋求答案。不過，只能

看到基本支出，看不到項(xiàng)目支出，而項(xiàng)目支出占到整個(gè)部門預(yù)算的48%。

“你無法判斷這個(gè)錢到底用得合理還是不合理。”劉小兵認(rèn)為，按照目前預(yù)算編制的分類科目，“國家賬本”還不夠細(xì)致。

“財(cái)政部這些年也做了一些改進(jìn)。我看到在（所有）部門預(yù)算后面附加了一塊叫‘重點(diǎn)項(xiàng)目。”劉小兵說，中央九十多個(gè)部門，共挑出36個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目列出預(yù)算，供代表們審查，“算是彌補(bǔ)項(xiàng)目支出數(shù)據(jù)不完善的一個(gè)手段。”

他算了算，36個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的資金加總，占中央本級預(yù)算項(xiàng)目支出的5%不到。某部委的項(xiàng)目支出共有500多億，它列舉了一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，金額為5000萬。

“代表們對財(cái)政的期待，一定會(huì)記錄反映”

一天半的時(shí)間，并不全用于預(yù)算。和往年一樣，預(yù)算報(bào)告是和計(jì)劃報(bào)告一起接受審查的；最后的半天，在審查上述兩個(gè)報(bào)告之外，又增加了審議修憲草案的內(nèi)容。

由于專業(yè)門檻高，預(yù)算報(bào)告的實(shí)際審查時(shí)長一般會(huì)少于其他同時(shí)進(jìn)行的議程。而若有相關(guān)部委官員到場旁聽，代表們審查預(yù)算的熱情往往更高。

3月9日上午，南方周末記者來到浙江代表團(tuán)第二小組的會(huì)議室，發(fā)現(xiàn)代表們的發(fā)言內(nèi)容果然緊密圍繞財(cái)政預(yù)算。財(cái)政部部長助理許宏才佩戴工作人員證件，坐在代表席中聽取意見。

會(huì)議的前半程，溫暖一直在埋頭苦算。臨近結(jié)束時(shí)，他要求發(fā)言。今年2月，他剛從舟山市市長調(diào)任浙江省委組織部副部長。

“我是新代表，過去對財(cái)政的來龍去脈不是太清楚。關(guān)于中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，有一些具體內(nèi)容，比如第174頁。”那一頁上印有中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金的報(bào)表，總數(shù)是1338億。而溫暖所在的浙江省安居工程專項(xiàng)資金較少，全省2017年執(zhí)行數(shù)僅有22億。

“其實(shí)我們東部地區(qū)對城鎮(zhèn)性保障安居工程建設(shè)的壓力不比其他地方小。”溫暖說，“我們一方面要保障戶籍人口的安居工程建設(shè)，另外還有大量的常住人口安居工程建設(shè)。”

話音未落，會(huì)議主持人、寧波市市長裘東耀馬上表示，在新的棚戶區(qū)改造政策中，地方政府很不容易。“我們財(cái)政收入50%以上都上交了，現(xiàn)在棚改壓力很大。寧波也是這樣。”說著，裘東耀看向財(cái)政部部長助理許宏才，許宏才點(diǎn)了點(diǎn)頭。

各代表團(tuán)審查預(yù)算報(bào)告時(shí)，代表們經(jīng)常把關(guān)注重點(diǎn)放在中央對本地的轉(zhuǎn)移支付上。

3月8日下午，海南代表團(tuán)全團(tuán)審查預(yù)算報(bào)告，海南省委書記劉賜貴總結(jié)道：“代表們對財(cái)政的期待，今天財(cái)政部和發(fā)改委的同志都在，一定會(huì)記錄反映。但我想不一定都能滿足大家的要求。”

在劉小兵看來，作為全國人大代表，如果不是從利益相關(guān)方的角度來看轉(zhuǎn)移支付，更多還是應(yīng)該關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的程序和決定規(guī)則。

“為什么安排這個(gè)省多一點(diǎn)，那個(gè)省少一點(diǎn)？可能更多是審查這個(gè)規(guī)則，看決策的辦法是不是公正，而

不僅僅是審查結(jié)果。”劉小兵認(rèn)為，結(jié)果是無法評判對錯(cuò)的。

“財(cái)政都是唱黑臉的”

上海富審評估集團(tuán)董事長樊蕓，已連任三屆全國人大代表。她是上海團(tuán)有名的“犀利姐”，被稱作財(cái)政部最“怕”的代表，每年都要對財(cái)政預(yù)算“窮追猛打”。

今年，樊蕓在3月5日全團(tuán)審議政府工作報(bào)告時(shí)，向到會(huì)聽取意見的證監(jiān)會(huì)主席劉士余接連拋出四個(gè)問題，又吸引了媒體報(bào)道。之后審查預(yù)算報(bào)告時(shí)，樊蕓沒再發(fā)言。

“（四問證監(jiān)會(huì)）太轟動(dòng)了，把機(jī)會(huì)讓別人說說吧，我就沒說。”3月10日晚上，樊蕓將五大本預(yù)算資料在駐地房間的床上鋪開告訴南方周末記者，“實(shí)際上這里面我是有想法的。”

《2017年中央一般公共預(yù)算收入執(zhí)行情況表》中，罰沒收入執(zhí)行數(shù)為上年決算數(shù)的347.1%。樊蕓在這個(gè)數(shù)字旁邊打了個(gè)大問號：“罰沒收入比例超了這么多是干嘛？非稅收入太高了。”

樊蕓還注意到，預(yù)算報(bào)告里寫了一段話：“需要說明的是，地方預(yù)算由地方各級人民政府編制，報(bào)同級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，目前尚在匯總中，本報(bào)告中地方收入預(yù)計(jì)數(shù)和支出安排數(shù)均為中央財(cái)政代編。”她決定再找個(gè)機(jī)會(huì)提提意見。

劉小兵則表示，“代編”的做法并不違反預(yù)算法，因?yàn)榈胤筋A(yù)算還要經(jīng)過地方人大審查。

不過，和十年前剛當(dāng)選全國人大代表時(shí)相比，樊蕓覺得財(cái)政預(yù)算進(jìn)步了很多。“第一年連目錄都沒有的，里面的字都排得松松的。”

為何熱衷于“挑刺”？樊蕓在接受《新京報(bào)》采訪時(shí)說：“這都是人民群眾的錢，作為全國人大代表，就得幫全國的老百姓看住政府的錢袋子，管好這個(gè)錢袋子。”

3月20日，近三千名全國人大代表將對預(yù)算進(jìn)行表決。根據(jù)全國人大議事規(guī)則，全國人大財(cái)經(jīng)委將根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)的審查意見，對預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審查，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過后，再提請大會(huì)表決。

除了立法修法等事項(xiàng)外，人大閉幕會(huì)一般會(huì)集中表決六大報(bào)告：政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告、全國人大常委會(huì)工作報(bào)告和兩高報(bào)告。

劉小兵說，代表審查預(yù)算報(bào)告的意義，最終體現(xiàn)在投票里。“假如投票沒有經(jīng)過半數(shù)同意，這個(gè)預(yù)算就作廢了。”這種情況雖從未出現(xiàn)，但六大報(bào)告贊成率的高低，常引發(fā)外界關(guān)注。

過去，預(yù)算報(bào)告與兩高報(bào)告的贊成率相對較低，基本維持在八成多。不過，2015年以來，兩高報(bào)告贊成率不斷攀升。2017年，預(yù)算報(bào)告贊成率終于也站上90%，還是墊底了。

“財(cái)政都是唱黑臉的。”陳春平說，之所以有代表給預(yù)算報(bào)告投反對票，一是因?yàn)轭A(yù)算專業(yè)性強(qiáng)，理解起來有難度，二是，“大家都想財(cái)政加大對我這方面的支持力度，但畢竟僧多粥少，有限供給和無限需求的矛盾永遠(yuǎn)解決不了。”

劉小兵向南方周末記者表示，今年他雖然提了不少意見，還是會(huì)投贊成票。“目前我們的投票規(guī)則，容易出現(xiàn)讓代表們很為難的情況。比如我審查時(shí)發(fā)現(xiàn)問題不大，對整個(gè)預(yù)算是比較同意的，但對當(dāng)中的某個(gè)內(nèi)容有意見，在投票的時(shí)候就麻煩了，我到底是贊成還是反對呢？”

劉小兵建議，應(yīng)對總預(yù)算的各部分進(jìn)行分項(xiàng)表決，“通過的開始執(zhí)行，沒有通過的，你回去繼續(xù)調(diào)，再提出來預(yù)算修正案。”

3月14日，劉小兵收到財(cái)政部發(fā)來的感謝信，稱他提出的意見非常中肯，很有針對性、建設(shè)性，“肖捷部長主持召開專題會(huì)議進(jìn)行了認(rèn)真研究”。根據(jù)劉小兵的意見，預(yù)算報(bào)告中關(guān)于2018年財(cái)政改革工作的章節(jié)中將添加一句話：“完善政府收支分類科目。”