國務院加減法

過去“保底線”，現在“拉高線”

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南方周末記者賀佳雯張笛揚南方周末實習生孟婉晴陳玨伶

中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民：（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳：機構改革不是一味地追求削減數量。這次雖然機構總數減少了，但國務院組成部門還是增加了。

“成立國際發展合作署，這是國際范兒非常典型的。一般發達國家都有類似的機構，（成立）可以表明我們從一個受援國家變為一個援助國家。”

2018年3月13日下午，全國政協委員谷樹忠在政協經濟界別分組討論時，一連用了好幾個“國際范兒”來形容他對國務院機構改革方案（下稱“方案”）的印象。

當天上午，國務委員王勇就方案向十三屆全國人大一次會議第四次全體會議作了說明。王勇說，改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。

新亮相的部門名單中，既有像國際發展合作署這樣完全新設的，也有如國家市場監督管理總局這樣經過整合后的“超級”部門。

自1982年起，國務院每逢換屆年都會進行機構改革，至今已進行了7次。全國政協委員、中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民接受南方周末記者采訪時說：“（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。

四個“國際范兒”

在谷樹忠眼里，有4個新設部門具有“國際范兒”，除了國際發展合作署，還包括退役軍人事務部、應急管理部和國家移民管理局。

看到“退役軍人事務部”這個機構的名字，華南師范大學政府改革與法治建設研究院院長薛剛凌的第一反應是“不敢想”：之前覺得能成立一個“局”就是進步了，沒想到直接成立了一個“部”。

“在美國，老兵事務部是僅次于國防部的第二大部。”作為一名退役軍人和軍事法專家，薛剛凌從2011年開始呼吁成立有關保障退役軍人權益的部門。她說，現在是市場經濟，不同于過去的計劃經濟時代，有的退伍軍人回到社會后專業特長沒法發揮，缺乏競爭力。

過去，中國退役軍人的管理保障力量較為分散：退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負責，民政部設有優撫安置局；而軍官安置則由軍委政治部、人力資源和社會保障部負責，在人社部設立了軍官轉業安置司。此外軍委政治部、后勤保障部也有相關職能。

此次設立退役軍人事務部，能在一定程度上解決多頭管理的局面，也是十八大之后軍隊改革的延續。

應急管理部在谷樹忠看來，則很像俄羅斯的“緊急情況部”，令他想到過去一個非常出名的、在國際上出鏡率非常高的俄羅斯緊急情況部部長。

新組建的應急管理部，除了安監總局總體歸入，還整合了國務院辦公廳的應急管理職能，以及民政、水利、農業等多個部門的相關職責，此外，國家防總、減災委、抗震指揮部、森林防火指揮部、公安消防的職能也都被劃入。中國地震局也改由應急管理部管理。

中國應急管理學會副會長龔維斌認為，成立應急管理部，實現了常態管理和應急管理相結合，相關職能整合后，會更加專業、高效，力量配置也會更加合理。

龔維斌覺得，這次機構改革“整體上體現了市場化經濟發展背景下，國家治理體系現代化的要求”。

現代化的治理體系中，移民管理局是標配之一。移民管理重在服務管理，不同于之前出入境管理的管控色彩。隨著中國外來移民越來越多，以及對海外人才的需求越來越大，成立國家移民管理局將更加方便對外交流。

“但這個機構應該是管相關事務的，而不是管移民的。”谷樹忠認為，機構名稱應該加兩個字，叫國家移民事務管理

局會更好一些。

“吵”得比較厲害的，都合了

國務院直屬機構中的新成員——國家醫療保障局的組建方案一亮相，就引起了中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳的注意。

國家醫療保障局成立后，將具體負責“三險”管理工作，終結由兩個部門“分治”的局面。

此前在國務院層面，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險一直由人社部負責，而新型農村合作醫療則由國家衛計委負責。

其實，“三險合一”的目標在2013年就已提出，并計劃在當年6月實現，但事與愿違，一拖就是5年。

王滿傳曾參與了2013年“大部制”的方案制定工作。按照同一件事由一個部門負責的原則，那份名為“國務院機構改革和職能轉變”的方案提出“三險”由一個部門承擔，但沒有明確指出由哪個部門承擔，這給日后整合工作的踟躕不前留下了隱患。

“由一個部門主導是共識，這個沒有分歧，分歧在于到底由哪個部門主導。”國家衛計委一官員曾向南方周末記者解釋，此前人社部和衛計委都希望主導醫療保險的管理權。人社部認為，衛生部門負責看病，如果再負責資金管理，容易失去監督；而衛生系統認為，那么大一筆資金放在人社部，使用效率會受影響。

“比如說吧，如果某地的新農合資金有結余，錢若在衛生系統，就可以考慮為農民安排一些體檢，如果錢放人社部門肯定不允許做體檢。”這位人士認為，問題拖了5年解決不了，就在于誰也不愿放棄部門利益。

這一期間，少數地區先走了一步，如山東等地明確將新農合的職能、編制、人員、基金、資產等整體移交給人社部門，但多數省份則一直按兵不動。　?下轉第2版

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“實際上也能看出這輪改革的思路之一，就是對過去工作中的薄弱環節進行了加強。”王滿傳說，盡管過去多次提及生態保護，但這項工作一直是短板。

素有“小國務院”之稱的國家發改委，在此輪改革中至少有7項“含金量”較高的職能被劃入審計署、醫療保障局等7個部門。

決策部門加強執行部門集中

楊偉民告訴南方周末記者，十八屆三中全會之后中央推進了很多領域的改革，但改革越深就越發現，阻力多來自現行不合理的機構設置。機構重疊、職責交叉、權責不一致。既有越位的問題，又有缺位的問題。

農業部原副部長陳曉華在政協分組會議上提到，農業發展項目是在一個部門，而經費安排又在一個部門。過去發改、農業、財政這幾家都是密切合作的，有事也是多商量。但是從體制的角度、責任的角度來講是脫節的。

“我記得實際上在1998年、2008年機構改革的時候就把這個問題提了出來。但是一直拖，沒有解決。”陳曉華說，這次力度比較大。

經過整合，農業部將改成農業農村部，原屬發改委的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目今后將都由它管理，原屬國土部和水利部的農田整治、農田水利建設等職能也將劃入。

職能整合過程中，還形成了國家市場監管總局這樣的“超級部門”，它將承接原食藥總局、工商總局、質檢總局3個正部級單位的絕大多數職能，此外還囊括了發改委、商務部的價格監督檢查、反壟斷執法等多項職能。

王滿傳認為，“××總局”這類機構作為國務院直屬機構，是執行部門，過去職能分散降低了執行效率，現在將職能集中起來可以提高效率。

此次機構改革，所組建的新部門在規模和職能上都有合并增加的趨勢，進而減少了機構總數，如王勇所作的說明，正部級機構少了8個，副部級機構少了7個。

“但機構改革不是一味地追求削減數量。”王滿傳說，這次雖然機構總數減少了，但國務院組成部門還是增加了，除了國務院辦公廳，上次組成部門是25個，這次是26個。

在王滿傳看來，在國務院的機構中，組成部門強調決策功能，這次得到了加強，而直屬機構作為執行部門，更強調集中，這次劃轉歸并得更多。

“小國務院”簡化，一些部門消失

一些部門職能強化、優化，另一些部門職能則在簡化。素有“小國務院”之稱的國家發改委，在此輪改革中至少有7項“含金量”較高的職能被劃入審計署、醫療保障局等7個部門。

還有一些部門即將成為歷史。“這次改革若連三峽辦都不改的話，那還能改什么？”3月13日，政協中共界別進行小組討論，國務院三峽辦主任聶衛國表示，對于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準備”。

和三峽辦一起被撤銷的還有南水北調辦，這兩個機構將被撤銷，職能并入水利部。因為三峽主體工程建設任務已經完成，南水北調東線和中線工程也已竣工。

據聶衛國介紹，三峽辦成立于1993年，當時就有“三峽工程完工以后就要撤銷”的打算。2008年，三峽工程基本完成建設任務，同年轉入試用期，如今還剩一些驗收工作。

與三峽辦因為結束使命被撤銷不同，國務院法制辦的職能非常重要，但機構被并入了司法部。

原有25個國務院組成部門中，僅有國防部、教育部和國家民委，在此輪機構改革中沒有發生職能變化。交通運輸部承接了農業部的漁船檢驗和監督管理職責，相對龐大的交通系統來說，這一項變化只算得上是微調。

但交通運輸部黨組書記楊傳堂卻在政協中共界別一組討論時公開表示：“發達國家中多數沒有交通運輸部，而是運輸部或者運輸觀光部。”

楊傳堂還提到，2017年交通運輸部和國家旅游局曾簽署了“交旅融合發展”的意見，“當然，機構改革中讓國家旅游局和文化部合并，我們也服從國家的安排”。

判斷一個機構的職能變化，通過名稱也能看出大致。這次改革中，國家衛生和計劃生育委員會不再保留，組建了國家衛生健康委員會，“計劃生育”4個字消失。

其實，在著手進行2013年的機構改革時，這4個字就曾有意去掉。參與過上輪方案設計的王滿傳告訴南方周末記者，當時衛生部和人口計生委要合并，但新機構取什么名字難以定奪，有人想用“人口”取代計劃生育。

但考慮到計劃生育是基本國策，擔心一旦在機構名稱中不出現“計劃生育”四個字，外界就會產生中國要取消計劃生育政策的解讀，加之制定人口政策的職能被劃歸發改委，所以名稱中就舍棄了“人口”，定名“衛生和計劃生育委員會”。

“計劃生育是特定歷史階段的產物，現在人口增長壓力已經下降，已全面放開二孩，人口工作重點是合理調整人口結構。”王滿傳說，機構名稱中不體現“計劃生育”是正常的，但這項職能還是存在的。

2016年初，國務院印發了《整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，仍未明確作出規定，只是“鼓勵有條件的地區理順醫保管理體制，統一基本醫保行政管理職能”。

此次新組建的國家醫療保障局，除了完成上一輪改革“三險合一”的遺留任務，還將承接國家發改委的藥品和醫療服務價格管理職責和民政部的醫療救助職責。

“凡是在以前兩家吵得比較厲害的，這次就合了。”全國政協委員、中國氣象局局長劉雅鳴在分組討論時，說出了她看過方案之后的感覺。

過去，草原和林業分別由農業部和國家林業局長期管理。這次改革，將林業和草原的監管職能合到一個部門，成立國家林業和草原局，對資源的保護更加有效。

說到林、草矛盾，農業部原副部長陳曉華感受很深：“尤其是在牧區，草原和林業的矛盾是比較大的。退林好還是退草好？說法不一，標準也不一樣。”

在非牧區，矛盾同樣存在。尤其在北方防治沙塵暴時，到底是植樹還是種草，雙方也長期相持不下。主管草原的農業部傾向于植草，主管林業的國家林業局則傾向于種樹。當達成“宜林則林、宜草則草”的共識后，雙方卻又對“灌木到底是樹還是草”產生了分歧。

草原與森林“你中有我、我中有你”的局面一直存在，而由于分屬不同部門管理，很多統計數據和口徑標準都不一樣。作為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長，谷樹忠有次開會時就碰到，林業局和農業部之間因為數據的誤差“打起架來”。

谷樹忠希望，改革后，隨著機構的落地和職能的劃分，過去出現過的問題盡可能不再發生。

職能有交叉的關系怎么理順

新組建的國家林業和草原局，還整合了原來分散在國土、住建、水利等部門的自然保護區、風景名勝區等部分職權，加掛國家公園管理局的牌子。

職權得到了“擴張”，但機構的地位卻被降格。此前國家林業局是國務院直屬機構，重組后的林業和草原局則由自然資源部管理。

自然資源部以國土資源部為基礎組建，整合了國家發改委、住建、水利、農業等部門的職能。與自然資源部一起被頻繁提及的另一個部門是生態環境部，后者以環境保護部為基礎組建。

這兩個部門的設立都是本次機構改革的亮點。“突出了生態文明建設，適應了我們下一步加強生態文明建設的需要。”楊偉民告訴南方周末記者。

“實際上也能看出這輪改革的思路之一，就是對過去工作中的薄弱環節進行了加強。”王滿傳說，盡管過去多次提及生態保護，但這項工作一直是短板。

在討論機構改革方案時，楊偉民提到，目前環保部的職能“很弱”，主體都分布在農業、林業、海洋等部門。

即將組建的生態環境部會從這些部門劃入不少職能，如發改委的應對氣候變化和減排職責，此外，水利部、農業部、海洋局所負責的水污染、農田耕地污染、海洋污染等防治工作也將被并入。

看到自然資源部和生態環境部的職能定位后，谷樹忠卻有點擔憂：“將來關系怎么理順？”

谷樹忠舉了個例子，森林是資源，同時也是生態，“但資源和生態分別由自然資源部和生態環境部來管，它們的關系怎么處理？成立國家公園管理局的目的是保護生態，但機構又恰恰放在自然資源部，那將來和生態環境部的關系怎么理順？”

就這兩個部門可能存在的職能交叉，南方周末記者采訪了楊偉民。作為中財辦副主任，楊偉民參與了包括十九大報告在內的多個黨內重要文件的起草工作。

他的回答是：“自然資源部有兩個‘統一行使，生態環境部有一個‘統一行使。把這三個‘統一行使分清楚，就不存在字面上的交叉問題。”

根據方案，自然資源部的職能是，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。而生態環境部的職能為，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。