律師參與基層治理的“恩施樣本”

本刊記者/張慧超 見習記者/邵貞溪 通訊員/張 峋 楊應姣

村法律顧問進村開展法律咨詢活動

2013年，黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略性命題。2014年，黨的十八屆四中全會進一步提出“全面推進依法治國”的基本方略。然而，在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，如何找到一條讓法治落地的有效路徑，走好法治服務的“最后一公里”，成為各級政府面臨的一大課題。

湖北省恩施州從區(qū)域特點與實際出發(fā)，著重于治理方式的轉變，探索出了以“寓法于治、法治落地”為核心的地方改革新樣本。其改革的核心思路是通過律師的參與、推動更多懂法的人參與到社會治理中來，將法治理念融入政府改革與基層治理之中，提升了基層治理能力與水平，山區(qū)治理面貌煥然一新。

現(xiàn)實倒逼基層治理法治化轉型

改革之初，從恩施州政府所面臨的問題和基層治理實踐來看，有三個方面的困境制約了基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

突破特殊社會基礎之需。位于武陵山區(qū)的恩施土家族苗族自治州，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，從人口結構看，土家族、苗族等少數(shù)民族人口占總人口的52.76%。長久以來，歷史上“因俗而治”，“土司制度”、山民意識及地域等因素影響，人民群眾缺乏法治的歷史基因與行為習慣，老百姓“信訪不信法、信長官不信法官”問題突出。

適應社會轉型之需。在市場經(jīng)濟的大背景下，恩施的基層社會逐步由封閉轉向開放，民眾對利益的訴求呈現(xiàn)出一種自我強化的趨勢，尤其隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村土地糾紛、征地拆遷、勞動就業(yè)、家庭贍養(yǎng)等矛盾日益凸顯，亟需建立起暢通的利益表達機制和利益沖突解決機制，以此來緩解日益突出的利益矛盾和沖突。

基層有效治理之需。在城鎮(zhèn)化和市場化的大背景下，基層治理的環(huán)境發(fā)生了深刻變化，而治理環(huán)境的變化勢必需要新的治理方式與之相適應。2013年改革之前，恩施州在基層治理中面臨的突出問題是矛盾糾紛問題頻發(fā)，上訪問題“居高不下”。

基于上述困境現(xiàn)實原因，為促進基層有效治理，亟需突破傳統(tǒng)的治理思維和方式，在政府和農(nóng)民之間搭建一個良好有序的治理平臺。對于政府而言，亟需通過法治來規(guī)制權力、規(guī)范行為，將政府的治理納入法治軌道；對于農(nóng)民而言，也亟需被引導自覺學法、守法、用法。只有這樣，才能最終實現(xiàn)基層的有序、有效治理。

恩施市三岔鄉(xiāng)法律顧問團成員、湖北夷水律師事務所袁作禧律師進村入戶開展法治宣傳

律師進村實現(xiàn)法治戰(zhàn)略有效落地

美國著名法學家龐德說：“衡量一個國家法制是否健全，不是看它頒布了多少法律條文，而是這些法律是否深入民眾的內(nèi)心，并為他們所接受。”對于山大、村散、人稀的恩施州而言，若想法律被農(nóng)民所接受，首先要解決農(nóng)民“用法難”問題。但礙于地理環(huán)境、經(jīng)濟條件、法律資源匱乏等諸多限制，想要真正實現(xiàn)法治落地，恩施州政府面臨著極大的限制和約束。

恩施州從自身工作著手，尋求司法領域的改革創(chuàng)新，經(jīng)過反復研討和溝通，決定以“普遍建立法律顧問制度”為著力點，促進法治戰(zhàn)略的實施。

針對“上訪居高不下”的問題，2013年6月，在湖北省司法廳和省律師協(xié)會的大力支持下，恩施州聘請武漢市的15名律師組建律師顧問團，開展涉訴涉法信訪化解“百案攻堅”行動。

2013年9月，恩施州以龍鳳鎮(zhèn)為試點，率先開展律師參與涉法涉訴信訪工作。聘請法律顧問在村里設立“法律診所”，安排律師定時到村里為群眾宣傳法律知識、提供法律咨詢。律師進村后，很多矛盾化解在一線，同時參與調(diào)處一些信訪難題，對難以立即處理的，則引入司法程序，在引導群眾依法維權的同時，推動政府依法行政，促進了基層治理法治化。

2014年4月，恩施州在全州啟動“普遍推進建立法律顧問制度”工作，經(jīng)過3年的努力，全州88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、2460個村（社區(qū)）聘請了律師顧問團，覆蓋率達100%，法治改革實踐取得良好效果，有效地解決了基層諸多矛盾糾紛和信訪問題。

信訪回歸法治化軌道

“法院判決政府敗訴，鎮(zhèn)長也向我道歉，你說，我還有啥不滿意的？”稅明頗笑著說。

深秋時節(jié)，巴東縣茶子店鎮(zhèn)校場壩村村民稅明頗，一有空就到“花巖坡”上轉轉，望著眼前的莊稼地，滿臉喜悅地盤算著收成。

這是一塊“失而復得”的土地。20世紀90年代初，茶子店鎮(zhèn)政府改造“花巖坡”時，沒有按照法定程序收回稅明頗承包的這塊荒地，也沒有注銷他的自留山證。后來村里發(fā)展集體經(jīng)濟，沒有經(jīng)過任何程序就將這塊地承包給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，稅明頗心里氣不過，卷起鋪蓋去上訪。

2014年夏天，律師顧問團進村，稅明頗抱著試試看的態(tài)度找到律師，律師幫他理清了事情的來龍去脈后，在律師的指導和幫助下，他一紙訴狀將鎮(zhèn)政府告上法庭。不出一個月，法院就判決撤銷政府收回稅明頗自留地的行政決定。

恩施州司法局黨組書記、局長萬雪峰介紹說，近年來，恩施州各級政府運用法治手段解決問題的越來越多，敢“告政府”的村民也越來越多，越級上訪的群眾越來越少了。

恩施州通過統(tǒng)一購買的形式聘請律師顧問團，將沖突糾紛交給律師解決，從根本上解決了基層的糾紛和信訪難題，擺脫了以往“強力維穩(wěn)”和“花錢買平安”的傳統(tǒng)做法。對于涉法涉訴的糾紛和信訪問題，恩施各地引導農(nóng)民通過打官司解決，并由政府墊付案件代理費，為其解決后顧之憂。通過引導農(nóng)民“告政府”，恩施州開創(chuàng)了“農(nóng)民免費打官司”的創(chuàng)舉，將政府和民眾的行為都納入法治軌道中來，不僅有效解決了基層信訪難題，而且極大地增強了農(nóng)民對法律的信任。

“以前村里扯皮的多，動不動就上訪，村里想搞個發(fā)展都不行。現(xiàn)在不同了，老百姓的觀念轉變了，支持村里的發(fā)展，為了大家的利益不計較個人得失。”龔家埡村黨支部書記龔倫德說，龔家埡村修建環(huán)形公路占了多家農(nóng)戶的山田，沒有一戶因為修公路扯皮上訪。石龍村村民也感慨說：“有上訪的時間，還不如多種點橘子賣啊！”

村民觀看法律顧問公示欄

將法治基因植入鄉(xiāng)村治理

為了進一步強化基層的法治建設與服務，恩施州開始將法律顧問延伸至鄉(xiāng)村和社區(qū)，提出“律師進村、法律便民”的實踐思路。在這一思路指導下，各個縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居開始探索“律師進村”的不同形式，以律師顧問創(chuàng)建為重點，為基層民眾提供法治服務。在法治建設過程中，恩施州找到了有力抓手，促進了改革的穩(wěn)步推進。

通過實施“律師進村，法律便民”活動，將法律服務變?yōu)橐环N公共產(chǎn)品和公共服務提供給村莊和農(nóng)民。農(nóng)民可以享受全天候、全方位的免費法律服務，在這一舉措的激勵下，農(nóng)民的用法積極性不斷得到提高。

除了通過法律途徑解決問題，恩施州還借助律師顧問，不斷開展和創(chuàng)新基層普法形式，通過從農(nóng)民的實際需求出發(fā)，從解決農(nóng)民實際問題著手，開展了形式多樣的普法宣傳活動，積極引領農(nóng)民學法，并不斷提升普法的針對性，為不同職業(yè)人群量身定制法制培訓，滿足農(nóng)民多樣化需求。

2014年，恩施市屯堡鄉(xiāng)就專門為全鄉(xiāng)5000多名駕駛員開展了題為“交通安全”的法律講課。與以往千篇一律的培訓不同，律師更注意將生澀難懂的“法律語言”轉換成通俗易懂的“農(nóng)民語言”。“到什么山頭唱什么歌，這樣才會讓農(nóng)民覺得接地氣。”屯堡鄉(xiāng)黨委書記吳秀忠說。據(jù)統(tǒng)計，自“律師進村”活動開始后，屯堡鄉(xiāng)開展以交通安全為主題的培訓30余次，全鄉(xiāng)交通違規(guī)從2013年的7500余例下降到2015年1400余例，下降比例達81%，重大交通事故也同比下降。

為了打破山高路遠的空間阻隔，恩施州運用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，通過QQ群、微信群、視頻“面對面”等現(xiàn)代信息技術的應用，打造了縣鄉(xiāng)村三級法治服務平臺，延伸了律師參與鏈條，使農(nóng)民在家門口就可以享受到多元便捷的法治服務，扭轉了過去農(nóng)民用法成本高、費時長的難題。鶴峰縣是恩施州最偏僻的地區(qū)，平均每個村莊覆蓋范圍13.2平方公里、每平方公里只有78人。鶴峰縣的杜江律師曾這樣描述一天的工作：“我們律所離鄔陽鄉(xiāng)最近的村49公里，距離中營鄉(xiāng)最近的村30公里，下鄉(xiāng)1天只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很難進村。”近年來，鶴峰縣研發(fā)了“律師面對面”平臺，在司法局法律援助中心成立公共法律服務中心，安排律師進駐中心“坐堂接診”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所設立公共法律服務工作站，組織安排律師顧問團參與窗口接待；在村（社區(qū)）成立公共法律服務工作室，按照“一臺電腦、一臺身份證讀取器、一個網(wǎng)絡攝像頭、一個視頻攝像頭”的標準建設視頻連線室，借助“律師面對面”平臺與縣公共法律服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務室構建起了橫向到邊、縱向到底的公共法律服務平臺。

“通過律師進村開展法律便民服務，將法治要素植入基層治理和平常生活中，逐漸將法治觀念和制度轉換成人們的自覺行為，從而使法治深入人心。”恩施州司法局黨組書記、局長萬雪峰說。

律師解答咨詢

以法規(guī)政律師“把脈”政府工作

法治建設作為相對專業(yè)的工作，如果僅僅依靠傳統(tǒng)的政府主體和行政方法，很難有效地推進和開展。在實踐中，恩施州一改傳統(tǒng)政府大包大攬、行政命令的方式，轉而發(fā)揮市場運行機制、律師參與機制和現(xiàn)代信息技術服務機制的作用，有力促進律師的深度參與。

在引導村民學法、用法的基礎上，恩施州將法律顧問的作用進一步向政府延伸，通過普遍法律顧問制度的推行，讓所有機關事業(yè)單位聘請律師顧問，促進政府依法行政，著力解決政府“依權決策、依威決策”等問題。

恩施州政府主動引入律師參與到基層治理，從制度上確立了律師的地位，使律師從“對手”轉變?yōu)檎摹爸帧薄Ｊ紫龋刚埪蓭焻⑴c政府重大決策、政策文件、項目合同等內(nèi)容的審查，邀請律師列席政府相關的決策會議，以此保障政府依法決策、科學決策；其次，在執(zhí)法過程中充分聽取律師顧問的意見，通過合作辦公，讓律師顧問為政府工作“把脈”，切實促進政府依法行政；最后，在選拔任用干部時，更加注重了對法律素養(yǎng)和依法辦事能力的考察。通過一系列措施的實施，各級政府形成了尊重法律、依法決策、依法辦事、依法行政的新局面。2013年底，恩施市政府律師顧問魯誠就對政府的一項違規(guī)政策進行了及時糾偏，建議廢止了與國家《公務員法》相違背的市公務員離崗創(chuàng)業(yè)政策決議。

律師參與基層治理具有重要現(xiàn)實意義，一方面，法治與政府治理相結合。通過政府帶頭依法行政、遵法守法，為其他社會主體守法、用法提供示范，讓法治權威得以樹立；另一方面，法治與鄉(xiāng)村治理相結合，將法治基因植入鄉(xiāng)村治理，使法治得以煥發(fā)生機。此外，恩施州還創(chuàng)新法治與村民自治相結合的方式，通過建立村級重大決策律師到場機制，讓法治成為村級科學決策、依法決策的重要保障，筑牢了鄉(xiāng)村治理的“法治根基”，不僅有效提升了鄉(xiāng)村治理的能力和水平，也使得法治在鄉(xiāng)村生根。恩施的改革實踐，創(chuàng)新了基層治理的方式方法，對于實現(xiàn)基層的有序治理和良性治理意義重大。

作為恩施州“律師進村”措施的具體踐行者，湖北省中和信律師事務所律師曹亦農(nóng)感觸頗多，“這種理念上貫徹法治思想、依法解決所有問題的行為模式，是治理能力現(xiàn)代化的重要實踐，恩施做了一次中央政策落地的實踐，就是依法治國在恩施的具體實踐。”

從2013年試點律師參與涉法涉訴案件，到2014年啟動“普遍建立法律顧問制度”，到2015年法律顧問全覆蓋，到2016年“律師進村、法律便民”提檔升級，再到2017年“律師三進”的持續(xù)深化，恩施州律師參與基層治理機制不僅讓最廣大的老百姓零距離地感受到法律的存在，提升了百姓知法、懂法、信法、守法意識，也為基層的干部搭建了一個零距離平臺，提高了他們知法用法的意識，提升了在法律的框架內(nèi)化解基層矛盾、維護基層穩(wěn)定的能力。恩施州律師參與基層治理的生動實踐，不僅切實解決了本地難題，而且為國家治理現(xiàn)代化和法治化提供了豐富的經(jīng)驗。