農村承包土地經營權抵押貸款試點工作探析

蘇淵隆

農村承包土地經營權抵押貸款試點工作的開展，對有效盤活農村土地的經營權，解決農村資金供給與需求之間的矛盾，促進農業適度規模經營和農民增收致富有著深遠的意義。臨夏縣作為全國農村承包土地經營權抵押貸款試點縣，通過工作試點，發現了問題，總結了一些可借鑒經驗。

2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議決定授權國務院，在北京市大興區等232個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定；2017年中央一號文件明確強調，“深入推進承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務”。農村承包土地經營權抵押貸款是國家推出的一種農村普惠金融措施，是農村土地經營權確權登記成果和作用的充分利用及進一步發揮。農村承包土地經營權抵押貸款（以下簡稱農地抵押貸款）試點工作的開展，對有效盤活農村土地的經營權，解決農村資金供給與需求之間的矛盾，促進農業適度規模經營和農民增收致富有著深遠的意義。

甘肅省臨夏縣是全國人大授權的232個農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣之一，也是2014年甘肅省率先開展農村承包土地經營權確權登記（以下簡稱土地確權）工作試點縣之一。筆者積極參與開展了臨夏縣土地權確試點工作，并從去年開始，負責開展全縣農地貸款試點工作。在這里，談談本縣農地抵押貸款試點工作的開展情況和一些經驗體會。

1 基本情況

臨夏縣轄25個鄉鎮， 219個行政村。全縣人口38.69萬人，是一個多民族雜居的農業大縣。去年12月，本縣農村土地確權登記頒證工作順利通過了州級核查和省級驗收。全縣共確權登記農戶80706戶，地塊46.87萬塊，實測面積56.59萬畝。今年年初，我們積極著手，想方設法，簡化手續，積極開展了農地抵押貸款業務辦理工作。截止10月底，全縣共辦理農地抵押貸款116筆，發放貸款6357萬元，其中農戶貸款3357萬元，土地流轉主體貸款3000萬元。

2 具體做法

一是加強組織領導，夯實工作基礎。縣上成立了由縣長任組長的工作領導小組，制定出臺了《臨夏縣農村承包土地經營權抵押貸款試點實施方案》和《臨夏縣農村承包土地的經營權抵押登記辦法（試行）》細化工作任務，明確職責分工，靠實工作責任，保證了工作的規范運行。為了搞好工作，成立了臨夏縣農村土地流轉服務中心，并在全縣各鄉鎮設立了土地流轉服務站，具體負責開展農村土地流轉和經營權抵押交易工作。

二是注重風險防控，有序推進放貸工作。為了順利開展農地經營權抵押貸款工作，我們充分考慮各類風險，進一步健全農村信用體系，完善擔保機制，縣上籌集風險補償基金100萬元，承辦銀行（信用聯社）委托甘肅公信資產評估事務所，對農村承包土地經營權進行價值評估，為貸款資金的安全運行提供了有力保障。為了方便農戶貸款，我們率先確定縣信用聯社作為主辦機構開展試點工作，優先在信用環境較好的鄉村先行試點，向信用戶發放首批農地抵押貸款。

三是強化監管引導，切實發揮貸款效益。在農地抵押貸款工作中，我們一方面嚴格貸款的發放審批關，對貸款用戶的信譽、發展項目的可行性、實施項目的能力和貸款用途等進行嚴格的論證和審查。另一方面注重貸款的實際效益，引導群眾積極發展現代農業，重點扶持畜牧養殖、特色種植、經濟林果、餐飲服務、布鞋加工、商貿販運等富民產業，確保把每一筆資金都用在刀刃上，最大限度地發揮貸款資金促農增收、穩定脫貧的作用。

四是創新服務模式，簡化工作流程。為了提高工作效率和方便群眾，我們依托蘭州銀行農村產權信息化綜合服務平臺進行業務辦理，并在縣政府政務服務中心設立登記窗口，專門受理政策咨詢、信息發布、抵押登記等服務工作，為群眾提供“一站式”服務。特別是對貸款額度在30萬元以下的，由縣上確定土地指導價格，不再提交評估機構評估，使放貸工作更加靈活便捷，方便群眾。

3 存在問題

一是思想認識還不夠到位。參與各方特別是金融機構對農地流轉、抵押處置后可能引發的社會風險存在一些顧慮，放貸力度和支持措施有待進一步加強。

二是土地經營權的價值不好評定。由于土地經營權價值取決于土地承包經營的時間、土地經營收益，受自然條件、生產經營項目等因素影響較大，因此，評估機構難以對土地經營權的實際價值做出準確判斷，評估價值與農戶的期望值反差較大，影響了放款規模。

三是貸款投放的層次還比較低。目前貸款的發放對象多為普通農戶，貸款用途也主要是農產品生產、加工和銷售等，但農業生產經營受自然條件和市場波動的影響較大，未來收益存在較大不確定性，一旦由于災害出現農作物欠收或農產品價格出現大幅波動，容易造成銀行貸款風險。

4 今后工作打算

一是進一步做實基礎工作。加大宣傳教育力度，強化各方面的認識，把工作精力集中到試點工作的推進上來。加快土地承包經營權的頒證工作，為推進試點工作創造必要的條件。進一步完善數據庫和信息系統，規范網絡平臺辦理規程，減化貸款手續，縮短放款時間，促進試點工作順利圓滿完成。

二是規范農村土地流轉行為。鼓勵土地承包戶委托合作社統一流轉經營權。通過自發流轉或委托流轉的土地，均需簽訂規范的土地流轉合同，最大限度地降低貸款風險。

三是加快培育新型經營主體。依托臨夏國家現代農業科技園區建設，大力培育農民專業合作社、家庭農場、規模養殖戶等新型農業經營主體，把貸款投放的重點放在扶持規模經營和現代農業發展上，在降低風險的同時，更好地發揮示范帶動、促農增收的作用。

作者單位：甘肅省臨夏縣經營管理站