全面實施市場準入負面清單制度

政府管理模式的重大轉變

十九大報告中明確提出，“全面實施市場準入負面清單制度，清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法”。一直以來，黨中央、國務院高度重視市場準入負面清單制度改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》提出“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。2014年6月，《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》要求“改革市場準入制度，制定市場準入負面清單”。2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過《關于實行市場準入負面清單制度的意見》。按照先行先試、逐步推開的原則，從2015年底至2017年底，先后在上海、天津、福建、廣東、浙江等地推進兩批試點。

市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。如果追溯歷史，負面清單是對外投資協定談判中產生的一個概念，即不允許外資進入的行業，或者有特別限制條件的，要放入負面清單里來。當前我們實行統一的市場準入負面清單制度，其實是將負面清單的概念從投資協定談判領域引入到國內經濟治理，這是一個重大的制度創新。

實行市場準入負面清單制度對于完善社會主義市場經濟體制具有重大戰略意義，是發揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好發揮政府作用的重要基礎。負面清單制度實施之前，市場主體行為都是需要經過批準的。負面清單制度實施之后，只要政府不限制不禁止的領域，市場主體就可以進入。所以，市場準入負面清單制度形式上看似簡單，但背后是傳統政府管理模式的一個重大轉變。這有利于構建市場開放公平、規范有序，企業自主決策、平等競爭的市場準入管理新體制，落實市場主體自主權和激發市場活力；有利于明確政府發揮作用的職責邊界，促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監管；有利于加快建立與國際通行規則接軌的現代市場體系，營造法治化的營商環境。

關鍵是“放”和“改”

實行市場準入負面清單制度，從過去幾乎所有行為都要經過政府審批才能進入實施，變成只要非限制、非禁止領域都可以自行進入實施，實際上就是政府向市場主體放權，所以，實行市場準入負面清單制度的核心是“放”。傳統的體制機制中政府職能界定不清晰，實質上造成了政府職能的錯位和越位，該管的沒管好、不該管的又管太多。清單制度的實施要向市場主體放權、向基層政府放權。但同時要注意到，“放”本身是一個系統工程，要想“放”到位、“放”得好，仍需要一系列的制度保障。

因此，“放”要與“改”相結合。一方面是從根本上改變市場準入的管理方式。長期來我們在行政審批制度上進行了諸多的探索改革，包括審批制、核準制、注冊制、備案制等等，在審批方式、程序、條件等方面進行了創新改進，但“審批”的核心基礎并沒有改變。而市場準入負面清單制度及其相關改革的實施，要從根本上改變傳統的準入模式，由行政審批過渡和轉變到基本上按條件、按程序準入，而不再審批。目前各地方在此方面的探索也很多，具體包括入網、承諾、公示等等。

另一方面要改變市場準入后的監管方式?！胺墙慈搿钡臏嗜肽Ｊ较?，需要強有力的監管保障，否則將造成“一放就亂”的不利局面。要改變以往“執法大檢查”式的傳統監管模式，加快建立完整的監管體系，實現以信用為核心的基于大數據的新型監管制度，包括“雙隨機”的抽查制度、黑紅名單制度、信用輔導制度、守信激勵和失信聯合懲戒制度以及依法追責制度等等。

需厘清若干關系

市場準入負面清單與現行法律法規的關系。負面清單應該是現行法律法規中所有涉及到市場準入的條目，經過合理性審查，進行修改和刪減后的一個梳理和匯總。對于一些地方特有的法規規定，應考慮以“地方解釋版”或“地方說明版”來體現。

市場準入負面清單與行政審批事項的關系。負面清單與行政審批事項應該一一對應，負面清單內的行政審批措施必須包含在行政審批事項中，行政審批事項中涉及市場準入的也必須體現在負面清單中，只有這樣才能實現負面清單外“法無禁止即可為”。

市場準入負面清單與其他負面清單的關系。市場準入負面清單應該是最高層次的負面清單，其他負面清單只是市場準入負面清單里某些專業領域的延伸和具體化，專項負面清單要在市場準入負面清單里都能找到相關依據。比如重點生態功能區產業準入負面清單、外商投資負面清單等等。

市場準入負面清單與一般性管理措施以及從業資質的關系。負面清單只列入涉及到市場準入的相關內容，對非市場準入類的行為性的限制性和禁止性規定不應列入清單。要區分開從業資質認定和從業準入，涉及到從業準入的應該列入清單，屬于從業資質認定不應列入清單。

如何保持市場準入負面清單的穩定性、連續性和動態性。負面清單一定要有穩定性，這樣才能給市場主體一個穩定的預期。同時，它還要有一定的動態性，因為當前的行政審批制度在不斷改革，這意味著行政審批事項和其他目錄也在相應地變化?；蚩刹扇∫荒旯家淮文夸?，期間若有更改則服從新規定的辦法實施。

幾點建議

浙江是全國第二批十一個市場準入負面清單制度改革試點之一，目前已經形成《浙江省開展市場準入負面清單制度改革試點總體方案》。浙江實行市場準入負面清單制度要在實踐過程中不斷試錯改錯，逐步完善。同時注重與當前實施的重大改革制度協調推進。

一是根據浙江地域特點、發展實際以及地方法規規定，對《市場準入負面清單草案（試點版）》進行適當增刪和修改，形成符合浙江發展實際的“浙江說明版”。做好市場準入負面清單與《產業結構調整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》以及依據法律、行政法規、國務院決定設定的市場準入管理事項的銜接。調整完善市場準入相關的地方性法規、規章以及文件體系。

二是與行政審批制度改革同步推進。建立健全與市場準入負面清單制度相適應的商事登記制度，提高負面清單之外準入事項的便利化。大力推行以準入標準替代審批的企業投資項目承諾制改革，將項目管理重心由事前審批向事前定標準、事中管達標、事后管信用、全程重服務轉變。推進行政審批標準化管理，爭取對負面清單中的限制準入類事項逐一編制《行政審批服務指南》。推進涉政中介機構改革，編制行政審批事項中介服務事項清單，制定中介服務規則和標準。

三是與建立新型綜合監管體系同步推進。推進社會信用體系建設和應用，建立完善公共信用評價模型。建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒“紅黑名單”制度，形成以“紅黑名單”為重點的信用聯合獎懲協同機制。加快建立起省、市、縣（市、區）三級和部門間的信用信息共享共用機制。同時優化對準入后市場行為的監管，確保市場準入負面清單以外的事項放得開、管得住。對易出現風險的重點行業、重點領域加強風險監測、風險預警，提升協同監管和動態監管水平。