山東省家庭農場培育路徑實踐探索

王金河， 馬 斌

(聊城大學商學院，山東聊城 252059)

改革開放30多年來，由于確立了農村家庭聯產承包責任制這一基本經營制度，激發了農業生產活力，農業農村經濟保持平穩較快發展。2014年我國糧食產量實現十一連增，達到了60 710萬t，比2013年增加516萬t，增產0.9%[1]。2015年我國農民人均收入突破萬元大關，增幅連續第6年高于GDP和城鎮居民收入增幅[2]。然而，2014年占人口比重52%的農民消費支出僅占居民消費支出的35%[3]。由于我國農業人口數量眾多，人均耕地資源相對較少，以小農戶為主的傳統經營體系趨于衰落，農業比較效益低下，出現了內卷化發展，土地承包采取的“按人分配”“分級切塊”使農村土地出現了嚴重的碎片化現象，傳統農業難以向更高水平發展。在現代農業發展體系中，公司性農業發展模式難堪重任，更難以擔負起確保糧食安全、農業可持續發展的責任。目前出現的資本“下鄉熱”實質是為了圈地，新型農業經營主體的培育迫在眉睫，它直接關系到將來的地由誰來種的問題。

由于“三農”問題在我國社會主義現代化時期處于重中之重的地位，2013年中央一號文件提出“鼓勵和支持農村承包土地向專業大戶、農民合作社、家庭農場流轉”；2014年中央一號文件提出“按照自愿原則開展家庭農場登記”；2015年中央一號文件提出“抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作”，家庭農場作為最有活力的新型農業經營主體受到了各界人士的廣泛關注[4]。截至2015年年底，全國已形成家庭農場超過87萬家，山東省家庭農場已達4.1萬家，數量為全國第一。因此，探討山東省家庭農場培育路徑是傳統農業向現代農業轉型的必然選擇。

1 山東省家庭農場主要發展模式

目前，山東省農業經營主體呈現多元化的特點，主要包含龍頭企業、農村合作社、種養大戶及家庭農場。自2008年開始山東省家庭農場進入了快速發展時期，伴隨著2013年中央一號文件對于家庭農場發展模式明確意見，家庭農場成為最具發展前景的新型農業經營主體。截至2015年年底，山東省農村家庭農場總數達到41 203家。以家庭農場主要收入來源的產業類型劃分，包括耕地種植業的18 665家，占總數的45.3%；畜牧、漁業、海水養殖業的19 860家，占總數的48.2%；種植與養殖業結合的1 689家，占總數的4.1%；從事其他產業經營的989家，占總數的2.4%(圖1)。

與全國其他試點地區的家庭農場發展模式相比，目前山東省家庭農場存在4種類型的主要模式[5]：一是種植大戶通過家庭承包發展經營的家庭農場。種植大戶在家庭承包聯產責任制的基礎上，依靠其積累經驗而具有的種植技術的優勢，通過逐步流轉附近村民農地，形成連片種植耕地，擴大承包生產經營規模，由種植大戶逐漸發展成承包生產經營下的家庭農場。例如，以山東省膠州市、萊西市為特色的膠東地區家庭農場模式以及聊城市的種糧家庭農場模式。2015年山東省聊城市種糧大戶和種糧家庭農場補貼資金已發放到位，全市共核實發放面積為9 348.58 hm2，共發放865戶，發放資金 605.470 6 萬元。種植小麥的農戶以小麥種植面積為補貼依據，種植單季水稻的農戶以水稻種植面積為補貼依據。補貼標準是對種糧大戶和種植糧食家庭農場，經營土地面積在 3.33 hm2以上、13.3 hm2以下的，補貼900元/hm2；13.3 hm2及以上的，每戶限額補貼1.2萬元[6]。

二是特色種植業、畜牧業、水產養殖業等專業大戶為主體的家庭農場。因在其專業領域具備了規模經營的能力和經驗，并且在農業生產資料供應及農產品的銷售領域具備渠道優勢，較早地發展品牌農業、休閑觀光農業，從而可以較快地在工商部門登記成為家庭農場。例如，山東壽光特色蔬菜大棚家庭農場模式；山東省廣饒縣李鵲鎮有家庭農場26家，發展大棚蔬菜333.3 hm2，帶動當地3 000多戶農戶增收。2012年10月1日在山東省汶上縣汶上鎮政府和村委會的幫助下，農場主王建國在柳杭村建起了汶上縣惠豐家庭農場。惠豐家庭農場主王建國以18 000元/hm2的價格成功流轉了柳杭村46.7 hm2良田。他請來農業專家為自己出謀劃策，在農場里種植高產的紫薯、馬鈴薯、毛芋頭等經濟作物。2013年底，他的農場凈利潤就達到150余萬元。2015年種植特色蔬菜，年創利潤近300萬元。

三是由初期形成的農民合作社發展的家庭農場。一些農民合作社的會員在自愿的基礎上，將土地流轉給具有經營管理合作社經驗和規模化生產能力的個體，從而創辦起家庭農場。例如，山東省德州市家庭農場為主體的家庭農場模式，臨邑縣德平鎮富民家庭農場主魏德東積極吸收附近村民參與訂單種植，并帶動周圍村莊發展種植專業村，極大提高了種植效益，比老百姓傳統種植效益增加4 500～6 000元/hm2，輻射帶動133個村6萬余農民增收20%。

四是以城鎮工商資本進入農業領域發展的家庭農場模式。一種是以外出務工人員返鄉承租形式，另一種是當地社會工商資本以注冊工商企業形式，因憑借資金優勢以及現代化企業管理制度，特別是龍頭企業，依靠國家惠農政策及各種稅收補貼，大量進入農產品各級加工領域，承租農村土地發展家庭農場，逐漸已成為一種趨勢，并且以工商資本下鄉形式的家庭農場的農村土地流轉累計面積占山東省耕地流轉總面積的12%。

2 山東省家庭農場培育路徑的影響因素

2.1 農地確權與農戶利益確保的影響因素

解決好土地流轉問題是家庭農場發展的基礎，因而有必要從根本上給予相關重視[7]。目前，山東省人均耕地 0.08 hm2，全國人均0.10 hm2，世界人均 0.23 hm2，可見山東省人均耕地水平明顯低于全國和世界人均耕地水平。隨著人口增長和建設占用耕地的發生，耕地資源緊缺仍是硬約束。在調查的245戶農戶中擴大土地規模困難的農戶有180戶，占73.83%[8]；表示愿意土地流轉的有43戶，占17.55%；不愿意流轉的有202戶，占82.45%(圖2)。

耕地的緊缺導致山東省農村的土地流轉市場在很多方面都存在缺陷：(1)有的農民不愿意流轉土地經營權。雖然傳統的農業生產方式早已不是農民生活的主要經濟來源，但土地仍是農民生活重要的保障，沒有土地就意味著喪失了失業后的生計維持，因此農民不愿意將土地進行流轉。此外，有些土地的流轉并沒有給農民帶來明顯的收益。(2)流轉程序不夠規范。一部分農民在進行土地承包經營權的流轉時沒有按照規定在村組織備案，也沒有到鄉(鎮)有關部門辦理合同簽證手續。即便有書面合同，但其面積、用途、流轉價格、費用交付等條款、標的約定不明確，雙方利益無法受到法律保護。(3)流轉規模較小。如有些地區平原耕地較少，承包時為減少矛盾和糾紛，將土地“分級切塊”后再承包到農戶，這種零碎土地和分散經營方式，很大程度上影響了土地流轉規模。(4)缺乏配套土地。如農民專業合作社和專業生產大戶須要配套的土地用于辦公設施的建設，專業大戶和專業合作社須要配套的土地存放生產工具以及足夠的土地進行產品加工、晾曬和倉儲，這些需求都難以按要求滿足。

2.2 財政金融的影響因素

2015年中央一號文件要求提升農村金融服務水平，創新農村金融產品種類，這一政策在一定程度上促進了農業的發展。但在實際生產中，隨著經營規模不斷擴大，很多家庭農場除了在土地獲得方面面臨很多問題，資金問題也成為家庭農場發展的瓶頸。一方面從整體上看，農村金融發展速度遠遠落后于城市，特別是農村的中小型金融機構數量少且規模小，因而無法滿足家庭農場經營的資金缺口；另一方面，因缺乏有效的抵押擔保物、昂貴的交易費用、繁瑣的手續等，家庭農場從正規渠道獲取信貸資金存在種種阻礙，從金融部門得到的支持也十分有限，大部分家庭農場只能自己尋求解決辦法，因此難以產生規模效應。2014年山東省新增9個政策性農業保險品種，山東省政策性農業保險品種已達12個。雖然用于這些補貼范圍的財政資金在不斷增加，但從總體上來看，山東省的農業保險還處于發展初期，仍有很多須要改進的地方，如農民參保熱情不高，賠償額度還不能滿足家庭農場的發展需求，這些不足還體現在農業保險尤其政策性保險、巨災保險和再保險等方面。因此，農業保險在風險保障方面還難以承擔重要角色，這使山東省家庭農場主體不敢投資、不敢發展。

2.3 農業社會化服務體系的影響因素

家庭農場要想具有可持續性發展的特性，其發展不但要使用土地、資金、勞動力等基本生產要素，還須要健全的公共服務體系。除了單純的生產環節服務，在農產品的整個生命周期中也要提供全程服務，如產品研發、質量監控、技術推廣、災害防治等，從而達到農業生產的規模化效應。但從目前的發展水平來看，山東省農業社會化服務體系的建設是遠遠不能滿足家庭農場發展的需要。這種不足主要表現在以下幾點：(1)基層中農業社會化服務體系功能缺乏。這有2方面的因素，一是服務設施建設不足；二是缺乏專業的人才。(2)農業社會化服務體系的責任意識有待增強。如缺乏服務意識和社會責任感的農業相關部門、農民合作組織、農業企業，他們的服務質量有待提高。(3)政府對社會化服務體系重視不足。據《山東省統計年鑒2015》數據顯示，2014年山東省固定資產投資額為415 991 323萬元，而農、林、牧、漁業投資額為8 935 434萬元，僅占全部投資額的2.1%，農技經費投入不高，使農業技術進展緩慢，基礎設施建設不足。

3 山東省家庭農場培育的路徑選擇

3.1 完善農村土地信托相關配套措施

家庭農場的可持續性發展，離不開土地這一基本要素，現階段農村土地信托的實踐越來越多，應該從法律層面、政府層面以及所有權人等方面制定配套措施。

3.1.1 制定農村土地信托特別法 我國目前已制定并施行《信托法》，但它只是搭建了一個信托業法律的框架，很多具體操作的細節并沒有給出明確規定。比如信托法規定了信托登記制度，但具體由誰來登記、怎么登記、哪個部門登記，找不到理論依據。為此，應借鑒國外先進經驗，針對農村土地信托制定相應的特別法。首先采取條例、地方性法規的形式進行規范和引導，待農村土地信托制度發展成熟，再討論制定一部統一的《農村土地承包經營權信托法》。

3.1.2 強化政府在農村土地信托流轉中的行政責任 加強政府的宏觀調控是促進農業生產高速發展的重要保障，為此必須建立規范的政府調控方案。土地信托是新事物，尚處于實踐和探索階段，也未能跟進法律規范，如果政府再缺位，很可能會導致土地信托制度發生偏離。強化政府的責任，首先應轉變政府的職能，由管理職能切換為服務職能，確保土地信托順利開展。政府在引導過程中，應始終堅持土地所有權歸集體，農村土地承包權歸農戶，在此基礎上放活經營權；堅持推行合法、自愿、有償的市場化流轉；堅持土地農業化用途不變，不損害其復耕能力。另外，政府還要給受托人以政策優惠，大力支持經營業績好、技術能力強的受托人，發展經濟效益好、市場潛力大的農業經營項目，尤其要加大對受托人資金方面支持力度。受托人通常都是機械化、規模化經營，農業生產周期長，前期須要投入大量的生產成本，財政和金融機構的支持顯得尤為重要：(1)財政支持方面。設立專項資金，給受托人提供經濟補貼和稅收優惠。(2)金融支持方面。制定相應政策鼓勵政策性銀行增加土地信托貸款或給予貸款利息、延長貸款期限等優惠。

3.1.3 賦予農村土地所有權人監督權 土地信托改變了原有的農地關系，委托人即承包權人只要在土地承包期限內，可以自由設立信托，而土地所有權人被排除在信托關系之外。農村集體經濟組織、村委會等作為土地所有權人代表，理應保護農村集體土地不被惡意損害。因此，土地所有權人的權益理應得到重視和保護，為此，法律必須賦予土地所有權人一項法定的監督權。具體體現為所有權人可以依法審核信托合同，審查是否簽訂合法有效的書面信托合同。合同是根據，用以解決雙方矛盾和糾紛；審查是否出于自愿流轉土地，防止其他自然人或組織違背承包人的意愿，強制信托流轉；審查土地信托是否合法，如審查信托的期限是否超過土地承包權的剩余期限；審查受托人的農業經營資質和能力。此時可以參考信托中介服務機構的審核意見，并賦予所有權人提出異議的權利。

3.2 基于農地要素的家庭農場培育路徑選擇

3.2.1 完善農村土地承包政策 只有處理好家庭農場與小農戶之間的利益，小農戶才能積極參與征地，而為小農戶提供基本利益保障是小農戶參與家庭農場經營組織的前提條件，只有這樣，家庭農場經營組織與小農戶之間才能建立更穩定的利益關系，可以通過規范雙方契約關系來完善土地承包政策，以此明確雙方的權利義務，考慮到合同的價格條款和支付方式要有利于縮短小農戶銷售款的結算周期，所以盡量采用小農戶習慣的支付方式，以此來提高小農戶參與征地的積極性[9]。山東省各級執行部門應設立專門的人員制定相關規則，對違反合同者給予合同上相應的懲罰，比如可以通過提高退出合同的成本來保持契約的穩定性。

3.2.2 創新系統的農業規模經營方式 農民想獲得土地承包權的穩定性，可以通過使農村土地的集體化與合理分配土地管理的權利方式來提高。因為農業效益普遍不太高，再加上季節等外界因素的影響，使小農戶的經濟收入得不到保障，由此產生眾多農村勞動力轉移到其他的產業，所以仍須協調土地征地與農村勞動力轉移的相互關系，否則，將會降低小農戶對農業生產經營的投入比例以及造成生產技能的逐步喪失，同時也降低了農業這一大產業的經營效率，這將會對山東省農業的發展造成巨大的不利影響。如果山東省沒有小農戶勞作，會引起糧食安全的潛在風險，所以協調好農村勞動力轉移和土地征地的關系十分重要，這樣不僅解決了農民的后顧之憂，而且還有利于農業朝著規模化發展。

3.2.3 創新農村信貸擔保方式 創建優先發展土地征地相關項目的制度，山東省各級政府須大力支持家庭農場，相關的支持政策也須進一步完善。為提高資金使用率，須集中規劃使用財政資金。建立特色農業示范基地，可以是與農村土地整理或農業項目相關的農業特色，優先考慮重點與關鍵項目的資金安排，以此來促進土地征地規模經營。此外，還可以增加糧食種植家庭農場的直接補貼，針對糧食種植家庭農場定相關稅收優惠政策。

3.3 基于財政金融要素的家庭農場培育路徑選擇

3.3.1 山東省各級政府支持成立農業擔保公司 一般擔保公司對家庭農場的擔保業務只占很小比重，家庭農場的擔保需求得不到滿足。而農業擔保機構在開展農業擔保業務的同時，還要承擔更多的政府政策導向職能。因此，農業擔保機構不是普通的民事主體，他們通常面臨更艱難的生存困境，因此更須要山東省各級政府給予扶持。通過財政出資或者合作出資的方式設立農業擔保公司，發揮政府和擔保公司的綜合優勢，可以有效地貫徹相關政策。而一些側重于對家庭農場提供擔保服務的合作型農業擔保機構更好地引導一些優勢的家庭農場開展信用合作。

3.3.2 加大政府財政金融的扶持力度 在家庭農場發展過程中，山東省各級政府須要通過制定補貼措施和激勵制度支持和引導家庭農場的發展。在制定合理的補貼政策方面，為在工商部門注冊的家庭農場提供購買農機具補貼、土地流轉補貼和貸款貼息等優惠政策，并制定相應的稅收減免政策。在基礎設施建設方面，為農場主建設加工車間、倉儲設備、烘干塔等農用基礎設施提供相應比例的資金支持，為家庭農場主減輕負擔。同時，創新財政支持機制。另外，制定獎勵制度，政府部門制定獎勵額度，對經營規模較大、收益較好的家庭農場進行獎勵，鼓勵其他家庭農場的規范經營、快速發展。

3.3.3 推動農業保險法制化建設 當前形勢下，家庭農場迫切須要發展，因此應盡快把農業保險納入“支農”系統規劃中，制定相關法規，完善法律法規中關于此問題的規定，同時制定一定的優惠政策[10]。為了充分發揮農業保險在促進家庭農場的發展過程中的作用，首先一定要將農業保險的相關問題進行制度化，通過制定一系列的國家政策和法律法規體系，來保障農業保險在家庭農場面臨風險時可以有效地發揮作用，同時這些體系也將對農業保險進行規范和監督。

3.4 基于社會化服務體系要素的家庭農場培育路徑選擇

3.4.1 加快技術支撐體系創新 農技支撐體系在培育家庭農場方面扮演著舉足輕重的作用[11]。農技支撐體系的發展和創新為山東省農業做大、做強、做長奠定了基礎，保證現代農業發展任務的完成。一是保證山東省農產品的有效供給和農產品的質量，即保證山東省的糧食安全；二是在農技支撐體系落實到位的情況下，幫助家庭農場通過新技術和新方法降低經營成本，提高農業經營的凈收益；三是保證山東省農業具備可持續發展的能力。家庭農場的培育，須要了解他們的訴求意愿和現行農技推廣與采納存在的主要問題，對癥下藥，使對家庭農場的扶持能卓有成效，農技支撐體系的改革能找準方向，快速推動山東省家庭農場的培育，實現山東省農業的現代化。

3.4.2 加快信息支撐體系創新 在信息化建設的過程中，內部的管理和各職能的明確分工很重要，優勢產業和主推技術的結合也不可忽視。因此，山東省須要快速建立起具有不同職能的農技服務系統，比如病蟲害預報系統、農情信息系統、植物檢疫管理系統、農業自動化系統、農技推廣網站等。農技推廣網站的建設，應該突出其為農業服務的特點，欄目的內容要符合農民關注的熱點和重點。農技推廣信息支撐體系具有顯著的前瞻性、系統性、安全性和實用性等，在領導決策、行業管理、基層應用等方面具有顯著的影響力。

3.4.3 構建其他農業生產常規性服務體系 一是直通式氣象服務。山東省氣象部門和農業部門共同開展農田氣象調研，結合各地的氣象災害情況和氣候資源特性，氣象局和農業部門共同研發防御災害的實用技術，并積極向家庭農場普及、推廣。二是農機作業服務。在農機作業服務方面，由政府引導鼓勵更多的農機公司進入農村基層，提供農機租賃服務或開展農技銷售業務。而對于家庭農場購買或租賃農機進行農業生產的行為，山東省各級政府應給予一定的財政補貼。三是病蟲害統防統治。2015年7月20日山東省出臺了《山東省農作物病蟲害專業化統防統治管理辦法》，為了響應省政府號召，做好家庭農場的培育工作，山東省農業廳逐步建立起了專業化的病蟲害統防統治服務體系，深入農村基層，開展農業病蟲害統防統治“百千萬”示范行動，得到了大量務農人員的支持和歡迎。四是水利服務。山東省水利部門在水利服務方面給予了高度重視，為了更好地為農業生產服務，對水利建設的各個方面進行改造升級。山東省鼓勵多元主體投資農田水利建設，國有土地出讓收益中計提10%專項用于農田水利建設。到2020年，山東省建成567萬hm2有灌溉設施、有水源依托的農田。

4 政策建議

4.1 構建現代化的土地流轉政策扶持體系

成功家庭農場培育在很大程度上受土地流轉制度的影響。當前如果山東省能實現土地的自由流轉，將極大地推進山東省家庭農場的構建工作。但一切土地的自由流轉必須建立在山東省當前基本的土地基本經營制度的基礎上，以“捍衛承包權，放活經營權”為主線，建立一致的市場目標。通過實地調研及對先前眾多學者研究成果的學習借鑒，筆者認為現代化的土地流轉制度體系的構建應該做到以下幾點：第一，確定明晰農村集體土地的所有權及家庭承包經營權。第二，賦予土地經營權相應的權能，放活土地經營權的作價入股、變現抵押等權能，盤活土地資源。第三，統一建立高效的土地交易平臺及流轉市場。切實推動土地流轉市場的構建工作，大力推進土地流轉市場的建設，積極倡導農戶在統一平臺上進行市場貿易交易，形成集交易、咨詢、監督等多功能的現代化交易市場。第四，建立土地流轉機構。以更好地規范各項土地交易，最大程度上保護農民的利益，實現規范交易。

4.2 財政金融政策對家庭農場的支持

為促進家庭農場的發展，在梳理現行的相關經濟激勵措施和政策的基礎上，進一步完善財政、稅收政策，構建引領和指導新型農業穩步成長的家庭農場財政支持體制。首先，在確保財政支持家庭農場力度的同時，培育和制定出相應穩定的財政投入增長機制。山東省各級政府對家庭農場的財政投入除了起資金上的支持作用外，很大程度上也引導了包括信貸、工商、民間資本對家庭農場的投入。一方面整合財政資金，保障家庭農場發展中重要項目和戰略計劃的有效進行；另一方面，發揮財政政策“四兩拔千斤”的作用，通過貼息、獎勵或者直接投資的多種方式，引導社會資金對家庭農場的投入。其次，建立健全政策性金融機構支農體系。世界各國政府為了支持本國的農業發展都普遍采用政策性金融支農措施，其本質上是將財政手段和金融手段有機結合，互補余缺。因而，應當促使政策性金融機構承擔起對農業技術開發、農村基礎設施改良方面的資金投入，支持并貫徹實施山東省對農業的價格保護政策，將其單一的業務結構逐步調整至多元化和綜合性的業務結構，從而充分發揮其政策性金融支農的職能，配合和落實國家宏觀經濟政策。

4.3 推動社會化服務體系發展

首先，振興農業教育和農業科技研究，重視技術推廣。應促使高等農學院校與相關科研院所強強聯合，以推進技術創新、新型農產品開發為導向，不斷研發出能為農業生產服務的生物技術、清潔生產技術、環保技術、信息技術等，重點發展循環農業、綠色農業等科研項目，為促進家庭農場的科學發展和可持續發展提供堅實的技術基礎。其次，大力培育服務主體，增強服務體系機制的活力。要形成多層次的服務供給、多樣化經營方式和多元化的服務種類，從而達到有效培育為家庭農場提供專業社會化服務的主體。有效運用系統內部驅動機制，以市場需求拉動服務提升，同時利用政府的調控力激勵服務體系內部的有效學習和良性競爭。再次，促進輔助渠道建設，優化家庭農場發展環境。完善農業技術服務體系、農業信息服務體系、農產品質量監管體系和農產品流通服務體系，著重打造家庭農場龍頭企業，發揮積極帶頭作用。

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