農業轉移人口組合型土地置換模式探討

孫中艮， 康玉潔

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100)

當前，我國社會經濟發展開始步入新常態，下行經濟壓力使新型城鎮化進程面臨著新的挑戰，城鄉發展的不均衡吸引農村人口向城市人口轉移，這種勞動力要素流動和轉移有利于城鄉效率的改進[1]。但農業人口遷移的過程，面臨著重重困難。土地資產的沉淀，也增加了他們脫離農村的退出成本，不利于農村勞動力的城市化遷移。如何通過盤活農村土地資產來降低農轉非人口遷移到城市的成本顯得尤為重要。目前學術界對于農轉非人口的研究主要集中在市民化融入問題上，對于“農轉非”人口的土地置換模式沒有深入細致的研究。本研究就現有土地置換模式的特征進行了分析，最終創新性地提出“1+N”型的土地置換模式。

1 相關概念界定

1.1 農業轉移人口

目前，國內學者尚未對農業轉移人口作出準確的界定[2]。趙智等認為農業轉移人口具體包括農民工、失地農民、進城個體工商戶、進城私營業主、水庫進城安置移民[3]。城市藍皮書《中國城市發展報告》指出：從廣義來看，農業轉移人口具有兩方面的含義：一是指從農村轉移到城鎮的人口，如進城務工經商人員、隨遷家屬、失地農民等；二是從農業轉移到非農業的人口，包括進城務工經商及進入城鎮就業和在農村從事非農產業的人；從狹義來看，“農業轉移人口”是對“農民工”概念的替代[4]。

綜合以上觀點，本研究最終將農業轉移人口界定為：在戶籍制度改革的大的宏觀背景下，有潛在轉移意向且具有一定轉移能力的農村籍居住人口。

1.2 農村土地流轉

由于我國農村土地所有權的性質，本研究所涉及的農村土地流轉是指按照國家的相關法律規定，將農民的農用地、宅基地作為流轉對象，對其除了所有權之外的其他權利(使用權、承包經營權)進行的流轉[5]；同時也包括功能流轉，功能流轉主要體現在流轉改變土地用途上[6]。目前，農村土地流轉采用的形式主要有：轉讓、轉包、入股、反租倒包、出租等方式。農業轉移人口通過上述流轉方式對自身所擁有的土地進行流轉，獲得相應流轉費用，實現完全退出農村土地的目標。

2 農業轉移人口土地置換現有模式分析

2.1 現有置換模式研究綜述

土地的資源性功能和資產性功能一直以來都為農民的基本生活提供了保障，農業人口在向城市轉移的過程中可以充分利用土地的這些功能，在其承包期內通過自愿將土地流轉出去，增加土地財產收入，以改善后期在城市的生計，降低在城市的生存壓力。本研究就現有的5種理論置換模式進行了分析，具體如下：

2.1.1 土地換資本 土地換資本是指農業轉移人口通過土地流轉自愿退出宅基地使用權和承包地經營權，一次性獲得同等價值的資金補償的方式。具體表現為以下幾種形式：

(1)土地證券化。農村土地證券化包括農村土地抵押權證券化及農村土地投資收益證券化。即指從事農業生產經營的主體(農業企業)，將自身所擁有的土地承包經營權和在經營期限內的農村土地的未來收益出售給特殊目的機構(SPV)，被證券化資產轉移在性質上只有是真實出售，才能實現破產隔離；SPV經過資產重組形成資產池，并經過信用評級機構評級之后，設計出證券化產品，并委托證券承銷機構在資本市場上出售，將未來收到的現金流償付給投資者，從而實現發起人獲得資金，投資者獲得回報[7-8]。將不動產土地換成類似于股票的土地證券，可以進行流通和轉讓。其基本流程如圖1所示。

(2)土地換安置資金。土地換安置資金就是常說的貨幣安置，該安置方式最先應用于征地拆遷農民的安置。是指拆遷人通過相關評估確定補償標準，將安置補助費、土地補償費和青苗補償費以貨幣的方式一次性直接支付給被拆遷人。農民拿著補償款自行安置，自行解決后續生計問題。

(3)土地換股權。股權分紅模式是浙江省的首創，土地換股權是指相關評估機構對農民所擁有的土地資產進行量化[9]，折價成相應的股權入股農業公司、集體經濟組織或合作社，農民成為股東，完全不參與經營和決策，只在年終按照持有股份進行分紅。

2.1.2 土地換保障 土地換保障最初是為解決失地農民的后續基本生活而建立的，主要是指養老保障?！耙酝恋負Q保障”即農民失去土地之后，其戶口轉為城鎮戶口，其征地補償部分資金被用來為其建立養老保險[10]。在實施過程中各地對安置不同年齡段的對象有不同的政策，實行分層的養老保險模式，向大齡人員傾斜。在實施過程中比較典型的有嘉興模式和溫江模式。

2.1.3 土地換住房 土地換住房是指農業轉移人口通過自愿退出宅基地使用權的方式來換取保障性住房。保障性住房是為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造并向低收入家庭提供，或者是政府以一定方式向社會房屋建設機構提供補助，由建房機構建設并以低于市場平均水平的價格向中低收入家庭出售或出租的住房[11-12]。主要包括廉租房、經濟適用房和政策性租賃房。具體實施過程是要由土地估價機構對農村宅基地進行評估，換取在城市中同等價值的保障房，農民身份轉化為市民身份，子女在教育、職業培訓、就業服務等方面，享有與城鎮居民同等的權利。

2.1.4 土地換職業教育 土地換教育是指農轉非人口通過土地置換獲得自己享受職業技能培訓和專業訓練的機會以及相關的教育費用。

農轉非人口根據自身的實際情況，在轉移到城市之后，到專業的技能培訓機構參加專業化的學習，增強自身的含金量。遷移人口從土地置換金中劃撥一半的學費給機構，剩余學費由學員畢業找到適宜的生計方式之后，每月從工資中償還。

2.1.5 土地換就業崗位 土地換就業崗位是指農民與政府簽訂協議，通過退出土地的承包經營權獲得相應就業崗位。從上世紀90年代開始，農業轉移人口的就業由用地單位及其他國營單位進行安置，這種置換模式在計劃經濟的時代可行。但是隨著經濟的發展，就業形勢的轉變，企業對于勞動力的專業技能和自身素質有了更高的要求，土地換就業崗位的置換模式在市場經濟體制下可能性極低。

2.2 不同模式特征分析

不同模式實施成功與否，關鍵在于能否實現農業轉移人口遷移到城市之后的生計可持續，保障其基本生活。筆者將從法律支撐、市場抗風險能力以及保障效果的實現程度等方面對現有模式的優劣進行簡要分析(表1)。

表1 各土地置換模式的優劣分析

根據表2發現各種模式各有利弊，單一的土地置換模式無法實現對農業轉移人口的綜合保障和生計的可持續。

(1)土地換資本。土地證券化作為一種穩定收益的置換方式存在具有明顯優勢：農民將手中的證券化土地資產通過資本市場轉換為現金，可以盡快積聚足夠的向城鎮遷移的初始資本[13]。但是目前該模式沒有明確的法律依據[14]，證券化涉及主體繁多，操作困難。股權置換模式有了一定時期的發展，在農業企業合理經營的情況下，股權置換長期保障功能較強；但是萬一農業企業經營不善，農業轉移人口存在資金流失的巨大風險。貨幣置換模式操作簡易方便但是存在很大的隱患：農業轉移人口缺乏將獲得的補償現金轉化成能產生穩定收入流的金融資本或實物資本的能力。在實施過程中，農業轉移人口拿到補償款未經合理利用，致貧返鄉的事例比比皆是，給遷出地政府帶來了沉重的負擔。

(2)土地換保障，對維持農業轉移人口的后續基本生活具有顯著優勢。但是潘付拿、黃健元認為“土地換保障”存在邏輯起點的誤區[15]，不應該將農業轉移人口通過出讓土地承包經營權獲得的補償收益作為繳納社會保障的資金。社會保障價值是社會救助價值、社會福利價值和社會保險價值的總和，社會救助和社會福利是城鄉居民無償享有的公民基本權利，無需進行繳費，農民無法維持基本生活時可以通過社會救助獲得資源[16]。地方政府購買農民土地給付的補償費用不應強制作為農業轉移人口繳納社會保險的資金來源之一，更不能充當“社會救助賬戶”。同時根據實踐情況來看農民用土地“購買”到的社保，大多數是單一的養老保險，碎片化、淺層次、低水平的保障無法達到預期的效果。

(3)生活安置是農業轉移人口首要考慮的問題。住房安置作為一種生活安置方式，相較于其他所有安置方式，具有明顯的優勢：現有法律依據充足，對農業轉移人口的保障功能極強，解決了農業轉移人口遷移到城市之后最為迫切的住房問題。但是該模式需要政府提供大量的保障性住房，政府壓力較大。

(4)土地換職業教育作為一種生產安置方式，對農轉非人口遷移到城市后生計方式的選擇具有決定性意義。該置換模式存在明顯優勢：通過置換教育，獲得相關技能職業培訓擁有一技之長，能很好地解決轉移人口在城市中的生產安置問題，從初次分配中改善其基本生活。但在實踐中也不乏培訓機構敷衍教學的情況。

3 土地置換模式創新必要性與組合型置換模式提出

3.1 土地置換模式創新必要性

通過上述分析，筆者發現單一的置換模式對農業轉移人口的后續生活存在很多弊端。

單一土地置換模式與農業轉移人口的群體特征不相適應，風險較大。農業轉移人口大多素質不是很高、專業技能較差、市場抗風險能力較弱、資金存量有限。農業轉移人口流轉土地，只能獲得單一的補償，選擇置換住房，那么生計安置就成為問題(由于自身特征，生計無法實現合理轉換)；選擇教育培訓等生計安置，面對城市高昂的房價，最基本的生活安置無法解決。單一的土地置換方式不能兼顧生產和生活安置，無法規避生活、生計、子女教育等多重風險。

單一化置換模式供給與農業轉移人口后續生活需求之間矛盾突出。農業轉移人口穩定可持續的安置應該包括生活安置和生產安置。單一的土地置換模式只能為農業轉移人口提供某一方面的保障。而且，通過上述優劣分析發現部分安置方式保障功能較低，單一置換模式無法滿足農業轉移人口遷移到城市之后對于居住、生計、社會保障等多方面的需求。

單一土地置換模式無法實現農業轉移人口遷移到城市之后，繼續維持或提高現有生活水平的目標，不利于實現農業轉移人口的自愿轉移。根據上述各模式優劣分析，單一土地置換模式不能解決農業轉移人口遷移到城市之后所面臨住房成本、子女教育成本、社會保障等一系列問題，對提高農業轉移人口遷移到城市之后的生活水平沒有顯著的優勢，甚至維持農業轉移人口先前在農村的生活水平都有困難。

通過創新土地置換方式，實現由單一式向組合式的轉變，促進農業轉移人口的自愿轉移，以及維持其后續在城市的生計可持續顯得尤為重要。

1860例患者,其中男1065例,女795例,年齡在35-49歲者550例,50-60歲者745例,60歲以上者565例。病程在3個月至25年。

3.2 組合型置換模式的提出

通過上述分析，筆者發現現有單一的置換模式對農轉非人口在遷移到城市之后的生計維持和長遠發展都有一定的局限性，且保障能力有限。同時鑒于住房問題是農轉非人口遷移到城市首先要解決的問題，沒有穩定的住所，其他一切都是空談。筆者本著“生活安置+生產安置”的原則，提出“1+N”組合型置換模式。

該模式中的“1”是指保障性住房?？紤]到農村土地的經濟價值和城市商品房的價格，以及廉租房和政策性租賃住房的住戶都沒有實際產權，不能作為永久性的居住場所，這與農轉非人口轉移到城市之后定居的目標不吻合，所以筆者提出的“1”僅指經濟適用房。“N”可以根據農業轉移人口的需要自愿選擇各種置換模式，包括：(1)一次性補償金；(2)職業教育；(3)股權；(4)土地證券化；(5)高等教育；(6)創業門面房租賃扶持。實現土地置換模式由單一化向組合型轉變。

前4種方式在前面已經做過介紹，在此不多做贅述。下面對土地置換高等教育和創業扶持作簡要的介紹。

土地換高等教育是考慮到有部分農業轉移人口希望在轉移到城市之后可以進入大學讀書而提出的。我們可以借鑒美國Morrill法案的做法。農業轉移人口將自身擁有的土地進行流轉置換，獲得相應的流轉資金，作為進入大學的教育資金，當然該置換模式需要政府的積極引導，鼓勵相關大學或技術學院接納該群體進入大學進行二次教育，農民在完成專業知識的學習之后，頒發學歷學位證書，以提高他們自身的含金量，增加在城市安置的資本。

創業扶持包括創業門面租賃扶持以及創業貸款的提供?？紤]到部分農業轉移人口希望在轉移到城市之后可以進行自主創業而提出的。首先，農業轉移人口需要將創業申請書遞交政府進行審核。審核通過后，農業轉移人口可以將土地流轉給政府，選擇創業扶持置換方式。政府為其在城市提供適合創業的門面房，并在租金方面給予政策優惠；同時政府作為擔保人，為創業者向銀行進行貸款，幫助農業轉移人口成功創業。審核未通過者，只能選擇其他置換方式。

4 組合型土地置換模式實施方式

4.1 組合型置換模式參與主體

由于該組合型置換模式涉及的置換方式比較多，內容廣泛。在整個過程中，需要嚴謹的結構設計保障眾多的參與機構各司其職。根據上面對各種置換方式的分析，筆者識別出組合型置換模式實施過程中可能涉及的重要參與主體，并討論這些參與主體的角色。

(1)農業轉移人口。農業轉移人口作為組合型置換模式的受益者，必須要根據自身的特征和現狀客觀地選擇適合自己的置換方式，以保證自身轉移到城市之后的生計可持續。

(2)土地資產評估機構。在地方政府主管部門的參與協調下，專業土地資產評估機構負責農業轉移人口在農村所擁有的土地的丈量、確權、登記與評估。該機構要本著公平、公正、透明的原則對土地進行評估。

(3)特殊目的載體。特殊目的載體(SPV)是農業轉移人口土地證券化的中介。特殊目的載體是農業轉移人口土地證券化各主體參與發揮特定職能的基礎，它能否有效運作是農業轉移人口土地證券化安置成功的關鍵。

(4)信用評級機構。農業轉移人口的素質水平決定其不可能對土地資產證券化作出客觀公正的評價。需要專業的評級機構對土地資本化經營分割出來的土地證券支撐資產池所能承受的風險程度進行審核，并公平地賦予評級，推動土地證券化的順利實施。

(5)信用增級機構。農轉非人口抗風險能力較低，使得土地證券化的信用等級較一般債券有特殊的要求，需要對信用風險加以控制，以使土地證券發行的財務結構優化。必須充分利用可能的信用增級工具進行適當的信用增強以提高土地資產支持證券的品質。

(6)職業培訓機構。專門從事職業培訓的機構，針對農業轉移人口的自身優勢，在對其技能特征、求知學習能力等進行評估的前提下，為其開設專業課程進行有針對性的培訓，以確保其在城市獲得適宜的生計方式。

(7)農村集體經濟組織。村集體在模式置換的過程中要積極鼓勵農業轉移人口進行土地置換，向農業轉移人口解讀置換方式，解答他們的疑慮。做好思想工作，讓農業轉移人口自愿主動地選擇置換方式。

(8)高等教育機構。高等教育機構是在政府的支持下，讓農業轉移人口進入大學讀書，豐富他們自身的知識儲備，提高市場競爭力。在教育過程中，高等教育機構要對農業轉移人口進行嚴格教育。同時政府可以對農業轉移人口的學習進行階段性測試評估，以檢查教育機構的教學質量。

(9)銀行。對于希望進行實體創業的農業轉移人口，將項目申請書遞交政府，審核通過后。由政府作為擔保人出面向銀行進行貸款，銀行需要積極提供貸款支持。

(10)農業企業。農業轉移人口選擇股權置換模式，將自身擁有的土地作價入股給農業企業。在置換過程中，農業企業要對農業轉移人口的股權進行客觀評估，將每年的收益進行公開化、透明化；同時要努力經營企業，切實維護農業轉移人口的權益。

(11)地方政府。在整個置換過程中，政府的職責是最重要的。首先政府要發揮監督的作用，對上述各個機構的實施進行監督，以防在實施過程中出現敷衍教學、評估造假等現象。其次，在置換過程中農業轉移人口對置換模式的意愿調查需要由政府來完成。對于置換模式的每一個環節，政府都要積極參與，保障實施的效果。

4.2 組合型置換模式實施方式

“1+N”的組合型土地置換模式，由于涉及多種置換方式，涉及內容比較繁多，筆者構建了其基本的實施流程圖(圖2)。

(1)土地價值評估。在政府的監督下，由土地資產評估機構對農轉非人口的宅基地和承包經營地進行專業的評估，宅基地按照當前房屋的平均市場價進行補償；承包經營地按照最新補償標準對安置補助費、青苗補償費等進行補償。明確農業轉移人口土地資產補償總額。

(2)政府提供保障性住房。政府根據宅基地的經濟價值為農業轉移人口在城市提供相應價值的保障性住房。解決其遷移到城市的首要居住問題。

(3)意愿調查。鄉政府根據上述置換方式制作調查問卷，在村集體經濟組織的協助下對農業轉移人口置換方式的選擇進行調查，根據農業轉移人口的意愿配套適宜的置換方式。

(4)農業轉移人口選擇“N”置換方式。以對農業轉移人口的意愿調查結果為依據，讓農業轉移人口自己選擇合適的置換方式。對于選擇創業扶持的需要向政府提供項目申請書。在項目審核的過程中，政府要遵循公平、公正和透明的原則。

5 結論

現有單一的土地置換方式不利于促進農業轉移人口的自覺、自愿轉移。促進土地置換方式由單一式向組合型轉變是降低農業轉移人口遷移到城市所面臨的經濟風險的有效手段。本研究創新性提出的“1+N”組合型置換模式有效地兼顧了生產和生活安置。在整個土地置換過程中，政府居于主導地位，是連接各機構和農戶主體的橋梁。在地價評估的過程中，政府要監督評估機構綜合評估，自身要合理定價，以避免產生群體糾紛。在“N”置換模式中政府要對相關農業企業、教育機構、培訓機構進行有效的監督，同時這些機構也要自覺履行自身的職責。各方共同協作，為農業轉移人口創造良好的土地置換條件以維持該群體后續在城市中的生計可持續，從而實現農業轉移人口的自覺、自愿轉移。

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