生態環境監管體制改革的法治化路徑

劉洪巖

生態環境監管是國家生態環境治理體系的重要內容。按照十九大提出的“依法行政”最新要求，在加強生態文明組織建設同時，更要明晰政府生態環境監管主體職能，建立和健全生態環境監管體制，依法公平公正、專業透明、責權分明地實施環境監管。這既是提高生態環境監管有效性的必然要求，也是提升政府生態環境治理水平、切實轉變職能、促進生態環境監管依法行政的必然要求。

當前生態環境監管的主要問題

長期以來，生態環境監管職責部門職權分割，監管權分散，受地方利益掣肘、執法不力問題嚴重制約著監管部門對環境違法行為的綜合管控。

我國生態環境監管實行的是“統一監管與專項監管”相結合的監管模式。按照監管對象的不同，分為環境污染防治監管、資源保護監管和生態保護監管。環境保護部主要負責環境污染防治監管，其他監管分屬于國土資源、城建、交通等20多個相關行政主管部門監管。生態環境監管權的“多龍治水”和“分散化”治理體制，導致了生態環境監管“碎片化”、監管分工沖突和“執法內耗”現象，甚至加劇了生態環境的破壞和惡化。

地方生態環境監管實行“地方政府為主、上級環監部門為輔”的雙重領導體制。各地環監部門的人、財、物受制于地方政府，上下級環監部門只有松散的業務指導關系。由此導致上級政令難通、地方環監執法嚴重弱化，極大地影響了生態環境監管的社會權威性和公信力。

生態環境監察隊伍素質水平參差、執法裝備不足、執法手段落后、信息化水平有限，執法能力總體水平不高。部分監管部門執法隊伍缺乏經費保障，對治理目標“以罰代管”，靠征收排污費維持日常運轉，嚴重損毀了執法隊伍的公眾形象和執法的公正性，無法真正獨立地進行環境監管和環境執法。盡管中組部曾授予上級環保部門對下級部門人事任免方面的一定建議權和協商權，但這無法從根本上避免地方保護主義對環境監管和行政執法的干擾。

生態環境監管體制法治化改革思路

生態環境監管體制法治化改革通常圍繞“改進和優化監管目標”展開。按其監管對象和目標設定的不同，改進和優化的方式通常分為“效率型改革”和“活力型改革”兩種。

“效率型改革”通常是設定一個單一的監管目標，然后通過強化目標分解的方式自上而下逐級推進。“效率型改革”強調治理權的集中統一，一切行政資源都要服務于預先設定的目標，且很容易在短期內實現目標治理的期望效果。但其弊端是會擾亂正常的社會生產和生活秩序，最終生態環境監管效率可能會不進反退。有些地方政府不適時發動的“環保運動”即屬于該類型。

“活力型改革”強調的是自下而上，充分調動國家、社會組織和公眾各階層的全員參與，充分發揮全體人民的智慧和力量，依法穩步推進治理頂層設計和系統化建構。該種改革模式的益處是能獲得持久的、副作用比較小監管效果，但弊端是見效緩慢，需要一個系統的組織領導和高效率的科學實現機制。

根據黨的十九大精神，生態環境監管體制改革既要關注綠色發展和生態保護的長遠大計，又要著力解決當下突出的環境問題；一方面需要“活力型改革”的頂層設計，另一方面也需要“效率型改革”立竿見影的治理效果。這就決定了未來我國生態環境監管體制法治化改革必須選擇“活力+效率”的模式。

“活力+效率”模式既可充分發揮頂層設計的組織優勢，又可發揮市場化治理政策工具的高效優勢。這種模式能夠從人與自然和諧共生的“生命共同體構建”價值維度出發，按照生態環境保護治理的自然規律統籌監管職責分配和事權劃分，規劃和設計生態環境保護的大部制；以“人類命運共同體”構建為價值指引，兼顧生態保護與污染防治，統籌協調國內與國際環境治理。故此，我們應以生態環境監管體制法治化改革目標為指引，用法律制度的規范指引強化生態環境監管的有效性和正當性，完善生態環境監管體系的科學性和規范性，增強生態環境監管方式和監管手段創新性和實效性，提高我國生態環境治理的法治化和市場化水平，更好踐行“依法行政”的環境行政法治理念，推動“法治政府”構建。

生態環境監管體制法治化改革方向

生態環境監管體制的法治化改革須秉持“機構職責權限明晰、行政程序依規合法、監管執法追責有序”的基本原則。要在現代環境治理法治體系框架下，將一系列制度措施用科學立法加以夯實，用正當執法加以推進，用公平司法加以保障，最終實現生態環境治理體系的不斷完善、環境執法效能的持續提高、環境行政違法司法追責不斷改善，為打好污染防治攻堅戰，實現生態環境根本好轉奠定法治基礎。

2017年至2019年是我國生態環境監管體制法治化改革目標推進的攻堅階段。具體而言，要根據黨和國家法治政府建設和依法行政的社會治理目標要求，逐步構建和完善以監管機構職能法定為主體，監管規則公正透明、監管程序正當獨立、社會監管多元并舉的“一體三位”的生態環境監管的法律保障體系。

監管機構職能法定的法治化，就是著力解決監管機構的法律地位不明和職責范圍不清的問題，通過職能法定提高生態環境監管機構的法律權威。以2015年頒布的新《環保法》為基礎，逐步完善生態環境監管的組織立法，適時推出《生態環境監管組織條例》，依法合規地確立各監管主體的職責權限，明確中央和地方生態環境監管事權和監管職能。

監管規則公正透明的法治化，突出解決生態環境監管無法可依的積弊。近年來，我國不斷修訂污染防治、資源保護和生態保護的各類單行立法，并以中央名義發布一系列政策建議，及時推進環境立法的立、改、廢工作，以適應監管機關有法可依和依法行政的法治化要求。

監管程序正當獨立的法治化，重點解決監管機構法律地位不獨立，監管執法能力差，人、財、物等諸多方面過度受制于地方政府，問責機制不健全，信息公開程度不夠，環境目標責任與考核制度不健全等問題。為此，我國近年來不斷完善資源管理的“黨政同責”，以及“領導干部自然資源資產離任審計”等相關立法，以適應監管正當獨立的法治化需要。

社會監管多元并舉的法治化，重在保障新《環保法》規定企事業單位、社會組織、公民個人生態環境保護社會監管參與權、信息獲取權和建議權的實現。為此，有些國家（如俄羅斯等國）頒布了專門的《公民參與程序法》，為社會參與權的實現提供專門的司法保障。我國目前類似的立法仍屬空白，雖然部分單行環境立法規定了公民參與權內容，但由于缺乏相關程序性立法保障，社會參與權往往得不到落實。

（作者為中國社會科學院法學研究所生態法研究室主任、研究員）endprint