優化營商環境要拓寬人民監督渠道

孫迎春

營商環境本質上指的是政府的管制環境，它既是一個國家經濟能力的重要表現，也是其在國際競爭中開展溝通協作的關鍵保障。在新時代全球化發展過程中，未來的競爭就是營商環境的全面競爭。營商環境的好壞，很大程度上取決于政府審批事項的數量、審批時間的長短、審批程序的繁簡、審批服務的優劣和實施監管的松緊。自我國2001年開始行政審批制度改革以來，作為厘清政府和市場邊界的“先手棋”，特別是在“簡政放權、放管結合、優化服務”全面推行之后，政府從審批事項的“端菜”到“點菜”，從解決“審批多”問題到解決“審批難”問題等方面進行了形式多樣的探索與嘗試，取得了一些實質性進展。但是，隨處可見的“彈簧門”“玻璃門”“旋轉門”，制度性交易成本的“隱性化”以及資金成本外各種費用和成本所產生的有形無形的桎梏和障礙，仍然反映出政府管理和服務中存在缺位、越位和錯位痼疾，這些不僅嚴重影響了營商環境的質量提升，也極大束縛了市場創新發展的活力。如何進一步優化營商環境、盡快提升政府國際競爭力，是擺在新的歷史方位上亟待解決的重大時代課題。

堅持以人民為中心的指導思想

服務型政府是發達國家應運而生的一種政府管理范式。伴隨著公共行政理論發展和現代政府改革實踐，作為行政改革的重點和熱點以及轉變政府職能提升治理能力的難點和突破點，行政審批制度現代化改革無論是在深度、廣度還是速度上都發生了質的飛躍，特別是在服務文化和價值取向方面，都開始重視以人民為中心。

我國自1995年開始服務型政府建設，不斷塑造新的行政文化，創新政府管理方式和服務手段，提升政府工作效率和國際競爭力。十九大報告指出，堅持以人民為中心，既是中國共產黨踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成。

堅持以人民為中心、建設人民滿意的服務型政府，就是要摒棄傳統的“官本位”思想，重塑人民本位、人民中心、人民滿意的行政服務理念，在服務型政府建設中矢志不渝地堅持“凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正”，要突出務實為民的工作作風，及時清理、整合、添補便民利民的制度體系和運行機制，形成一種以民為本、各方參與、績效問責為基本特質的行政服務文化。同時，要按照以服務對象為本的原則適時調整政府服務職能，強化公共責任，有效回應人民的利益訴求。通過整體設計服務體制，系統優化服務流程，綜合創新服務手段，用人民明白、放心和滿意的方式，提供更加便捷、高效、貼心的公共服務，在透明開放公平正義的氛圍中不斷提升人民的獲得感、幸福感。為此，堅持以人民為中心、用人民滿意的方式構建市場經濟條件下商業友好型政府管制環境，就是進一步優化營商環境的治本之道。

堅持以人民滿意為問責標準

20世紀70年代末，西方新公共管理運動開始利用績效管理作為推動政府效率提升和公共服務治理改善的工具，“民間導向、公民本位、公眾中心”逐漸成為公共管理的基本價值定位，而公眾廣泛參與公共管理各個層面的活動也成為評估政府管理水平和服務質量的主導力量。中國的政府績效管理經歷了從目標導向、效能導向到人民導向的發展過程，進入新時代后，建立并推行以人民為中心的政府績效管理模式已經勢在必行。以人民為中心政府績效管理的基本特征是要加強人民問責型政府績效管理的制度建設和組織體系建設，強化人民的評估主體地位，拓寬人民的參與渠道和監督方式，構建人民滿意的績效評估體系，從而進一步推進依法行政，提升公共服務水平，提高政府治理有效性，增強政府公信力。

人民問責機制就是要堅持“讓人民評判，讓人民滿意”的核心價值觀。營商環境涉及政府、企業、社會組織、行業協會、公民、外國機構及個人等多元主體，涵蓋工商、稅務、質監、商務、人力資源與社保、統計等多項功能，流經申請、登記、審批、監管等多個環節，在政策上需要跨越各級政府和部門的職責權限，在運行上需要平臺、技術等硬環境以及制度、文化等軟環境的共同支撐，是一個多元博弈、綜合系統的大框架，需要各要素之間上下結合、內外互補、左右聯動，缺一不可。而在強政府的環境中，更需要堅持以人民為中心的核心原則，整體設計維度多元的考評機制，突出企業/人民的評估主體地位，讓人民參與、讓人民發聲、讓人民滿意。指標設計上應該將社會評價指標的權重加大到50%以上，讓參評代表廣泛覆蓋到社會各階層，要求代表數量大且保證政府外代表占多數。企業/人民可以采取年度社會評價、即時評價、網上和電話評價以及電視問政等多樣化形式參與政府績效評估，政府應根據評議結果在經費和人事上對被評議對象進行獎懲激勵?？傊?，第三方滿意度評議、民眾萬人評議政府、政府效能評議等形式，都是人民評判政府績效的有益嘗試。讓人民有機會用腳投票，既可以讓政府在服務對象的滿意度評判中了解自身工作的成績和不足，也可以梳理出反映強烈、迫切希望解決的熱點難點問題，為進一步優化營商環境提供持續動力。

人民問責機制還要從人民的視角監督政府監管的公平正義。政府應該加強審批服務標準化建設，在定標、豎標、評標、對標和推標過程中，通過有效確權、清權、曬權和治權，真正依法實現減權、優權、授權和讓權，讓企業在平等公正的“監管叢林”中看得明白、用得放心。為減輕企業負擔，政府必須在審查、消減、完善舊規或引進新規之前，衡量新舉措是否能為企業節省至少高出成本一倍或二倍的資金價值，否則不予批準或予以嚴格問責。另外，政府在考評審批部門的行政績效的同時，還應該重視衡量政府監管減少和審批流程簡化后為企業減負的實際效果，在可持續的績效問責中真正做到情為民所系、利為民所謀、權為民所用。

堅持以全面開放為行動準則

服務型政府在經歷新公共管理和整體政府兩輪現代化過程之后，開放已不再是政府的一種選擇，而是身處世界變化中的一種必需，這就需要政府運用手中的權力及時、有效地回應人民關切。應該說，開放政府正在成為新一輪現代化改革的發展目標和施力方向，而開放的范圍、速度和力度直接關乎營商環境的國際競爭力水平。endprint

首先，要開放格局。開放格局意味著開闊胸懷，打開思路。中國作為世界上最大的發展中國家、第二經濟大國、最大貨物貿易國、第二大對外直接投資國、最大外匯儲備國、最大旅游市場，在世界的和平發展中占據著十分重要的地位。中國的營商環境應該符合世界大國的地位，能夠滿足中國和世界雙向互動的需求，能夠發揮中國智慧和中國方案在世界經濟中的引領作用，推動全球競爭走向雙贏、多贏和共贏。為此，中國政府應該用全球的視野俯瞰世界地緣政治和經濟發展的新態勢，用全球治理的思路構建互利共贏、包容互惠的新規則，用發展的眼光瞄準世界前沿制定貿易投資自由化便利化的新政策，用創新的方式建立政策、規則、標準軟聯通的新機制，從而更好地實現高水平、多層次、跨地區、跨國家的政策對接、規則融通和標準互認，為優質高效的營商環境提供穩定堅實的保障機制，奠定自由發揮的馳騁空間。其次，要開放界限。開放界限意味著突破壁壘，實現政府管理服務的新形式、新形態，為進一步優化營商環境提供運力保證。一是對上，政府可以開放管理體制，不同程度地打開政府“盒子”，在政府的最高層成立政商委員會，從宏觀政策的頂層設計開始就納入營商環境所牽涉的方方面面，例如澳大利亞政府理事會成立的國家監管制度最高商業咨詢論壇。作為國家頂級政商伙伴關系，該論壇由聯邦政府總理掛帥，所有州政府總理、地區首席部長、地方政府聯合會和商會主席以及各工商協會、行業協會和小商業委員會首席執行官共同組成，對全國的行政監管決策、執行和監督進行統一規劃和實施，保證所制定的政策更加科學、公平、有效。二是對內，政府可以開放運行機制，不同程度打開政府部門之間的壁壘，在政府的中觀層面建立各種跨部門運行機構，保證貿易投資政策的高效運行。例如美國出口控制政策下建立的跨部門出口協調執行中心以及情報聯絡處，就是一個整合了10多個聯邦部委資源的跨部門協同運行機制，可以有效地打通進出口政策所涉及各領域服務功能，既便于政府進行集中控制和提升行政監管能力，也便于企業平等接受單一窗口服務，大幅度提升了貿易通關的效率和效力。三是對下，政府可以開放權力，不同程度打開政府授權界限，通過向地方和行業協會縱向授權、橫向讓權或適度放權，不斷推促地方完善全產業鏈、全領域或全過程的監管服務，提升地方營商環境的總體水平和質量。例如加拿大的環評政策和行業自我監管政策。四是對外，政府可以開放服務模式，全面打開政府運作系統，整體創建更加自由便利的營商環境。按照選擇、放權、多樣性、公平和問責的原則，政府通過授權或激勵將權力讓渡給企業，讓企業按照自身的需要做決定、選服務，政府只需要保證自由公平的競爭環境，保證提供正確選擇所必需的信息，保證服務對企業負責，保證少花錢、多服務、服好務。例如英國的開放公共服務改革。

第三，要開放制度。開放制度意味著政府要逐步打開法律、法規、程序、政策、規則、標準等界限，為優化營商環境建立完善的制度框架。政府應該不斷對標國際上先進的標準化指標體系，特別是全球營商環境評估指標、經濟自由度指標、國際腐敗評估指標、國力綜合指標、全球發展指標、政府透明度指標等標準，在學習借鑒國際先進經驗和做法的同時，不斷查找自我營商環境在制度方面存在的差距和缺陷，及時加以梳理、完善和添補。同時，在做好事中事后監管的情況下，審慎適度地逐漸開放法律、金融、投資、服務等領域，及時公布營商所涉法律、規定、程序、一般適用性行政規范以及辦結時速，選擇性實驗WTO協定規定的全面“三預”制度，利用負面清單及其“棘輪效應”盡可能擴大開放覆蓋面，提高透明度和可預見性，讓企業有法可依、有章可循、守法有據，減少不必要的制度性成本和投資風險。另外，隨著我國企業的國際化運營，金融滿足企業“走出去”和國內居民全球資金配置需求已是大勢所趨。

第四，要開放平臺。開放平臺意味著創新行政監管與服務的新方式、新渠道、新載體，為進一步優化營商環境保駕護航。一要開放數據平臺，政府要沖破原有的信息孤島，利用互聯網、云計算、大數據等新興技術，在空中建立起營商環境所涉政策、規則、標準數據的多層次、多方式互聯互通平臺，讓數據在安全的環境中自由流動于不同部門、不同地區甚至不同國家，真正突破時空界限，打造全天候自由便利的商業環境。二要開放業務平臺，政府要打通業務壁壘，打造線上線下、虛實一體的政務服務新平臺，逐步實現審批信息互聯互通、實時共享、業務協同和網上審批，讓企業多走網路，少走馬路。三要開放操作平臺，政府要跨越操作流程的各環節障礙，公開服務流程，不斷簡化辦事步驟、環節和手續，明確標準和時限，讓企業辦事更方便、創業更順暢。四要開放金融平臺，政府要打破行業邊界，借鑒歐盟“金融消費糾紛解決網絡”的組織架構和運作機制，搭建統一的金融消費者保護平臺，為企業走出去提供一攬子金融服務。

（作者為國家行政學院譯審，國際行政院校聯合會科學委員暨第六工作組組長）endprint