特朗普前路未卜的禁毒改革

李航

6月26日是國際禁毒日。此前，在美國“真人秀”明星金·卡戴珊奔走下，美國總統特朗普于6月6日赦免了一名因“非暴力販毒”遭終身監禁的女囚犯、63歲的愛麗絲·約翰遜。她因卷入田納西州孟菲斯市可卡因交易，1996年由法庭認定8項刑事罪名成立，受到終身監禁處罰。

在多如過江之鯽的獄中毒販里面，約翰遜只是一名幸運者，并不代表特朗普嚴厲打擊毒品犯罪的政策會有明顯改變。特朗普相信自己會在前任都失敗的禁毒行動中取得成功，然而未解的歷史舊題、財政緊張、復雜嚴峻的毒品形勢等，注定他的禁毒改革依舊前路未卜。

美國史上的禁毒戰爭

美國是全世界毒品問題最嚴重的國家，全世界生產的毒品60%以上輸往美國。美國的毒品市場利潤巨大，使得各路販毒團伙非常活躍。毒品問題目前已成為除槍支問題外美國公眾最關心的社會問題之一。美國毒品泛濫引發暴力、犯罪等嚴重的社會問題，挑戰每一屆政府的禁毒決心。

早在上世紀70年代，美國便拉開了長達40年、以抑制毒品非法供需為特點的禁毒戰爭。里根時期的禁毒政策空前嚴厲，使得美國非暴力毒品犯罪的入獄人數從1980年的5萬人增加到1997年的40萬人。1991年，美國特戰隊員與玻利維亞特種部隊聯手，突襲位于玻利維亞北部的偏遠莊園——此莊園歸哥倫比亞大毒梟巴勃羅·埃斯科巴（Pablo Escobar）所有，但計劃被泄露，埃斯科巴乘飛機逃脫。

盡管比爾·克林頓在1992年的總統競選中，主張對吸毒者進行治療而不是監禁，但入主白宮的幾個月后，他又回到了共和黨前任的禁毒戰爭策略，繼續升級禁毒戰爭。埃斯科巴最終于1993年在哥倫比亞，被美式裝備武裝和中情局培訓的禁毒警察擊斃。2015年的美劇《毒梟》，講述的就是巴勃羅·埃斯科巴的傳奇人生。

進入新千年，鐘擺慢慢向適度的禁毒政策傾斜。小布什入主白宮時，正值“禁毒戰爭”行將結束之際——然而，他為此投入的資金比以往任何時候都多。雖然非法藥物使用率保持不變，但過量吸食毒品致死人數迅速增加。小布什時代也見證了國內禁毒執法的軍事化升級，但是公眾輿論已經產生了希望禁毒政策轉向的聲音，即擴大以健康為基礎的禁毒方法，減少毒品政策中治罪化的傾向。

根據白宮的數據，這場綿延40年的禁毒戰爭，投入資金共計約1萬億美元。但是效果并不理想，吸毒的死亡人數并沒有明顯下降。民意調查顯示，76%的美國人和67%的警察局長相信：禁毒戰爭已經失敗。

全球毒品政策委員會研究報告也稱，這場禁毒戰爭是一次巨大的失敗。委員會成員包括聯合國前秘書長科菲·安南，以及巴西、墨西哥和哥倫比亞的前總統。該委員會倡導基于公共衛生目標、科學和財政責任基礎上的禁毒新政，這是對那之前40年禁毒戰爭的根本轉變。

奧巴馬毒品政策轉折失敗

以變革為口號上臺的奧巴馬，全面否定前40年的禁毒戰爭政策，認為禁毒戰爭是“徒勞的”，把犯罪級別低的毒品罪犯送進監獄，會使家庭破裂，會導致更多的犯罪，美國的毒品政策必須修改。

2010年，奧巴馬正式公布了新的國家禁毒戰略。該戰略強調將更多的資源用于毒品預防和治療，更加抑制對毒品的需求，強調把戒毒作為一種醫療問題來處理，而不是像前幾屆政府那樣采取輕率的執法手段。顯然，將非法藥物使用更多視為公共健康問題而非刑事司法問題，標志著美國禁毒政策的轉變。

奧巴馬新禁毒戰略還提出一系列的五年目標，包括將年輕人的毒品使用量減少15%，將毒品導致的死亡人數減少15%。新戰略也體現了改革的亮點，比如結束對聯邦政府資助注射器獲取項目的禁令，結束聯邦政府對州醫用大麻法律的干涉。

但是，奧巴馬毒品政策轉折得并不徹底。評論人士認為，新的國家禁毒戰略與前幾屆政府禁毒戰爭政策并無太大不同，即奧巴馬并沒有將大部分的毒品政策資金轉移到治療上。根據國家毒品管制政策辦公室（ONDCP）2011財年預算，美國在2011財年的毒品戰爭支出為155億美元，其中執法部門獲得的預算為99億美元，而治療和預防措施的預算僅僅為56億美元。

另外，奧巴馬政府對毒品或致癮藥物的管理采取寬松態度。越來越多的州出于娛樂目的，讓吸食大麻合法化。根據美國的聯邦法律，大麻仍然是非法毒品，不管是持有或販售都仍構成違法。但是奧巴馬政府表示，聯邦政府不會干涉各州初步推行的大麻合法化行動，包括不會干涉這些州是否成功地讓大麻遠離了未成年人。

奧巴馬的寬松政策并沒有產生明顯的效果，其毒品改革政策以龐大的吸毒死亡人數告終。根據美國國家安全委員會的數據，在其任期的最后一整年（2016年），超過4.2萬名美國人死于處方藥和非法鴉片類藥物過量，這一數字是1999年的5倍，超過了2016年美國死于車禍的人數。

特朗普改革之路荊棘叢生

特朗普于2017年1月正式入主白宮。與奧巴馬比較寬松的毒品政策完全不同，特朗普的毒品政策強調司法介入和加大執法力度，為懲治毒販，甚至提議執行死刑，但是禁毒改革前景依然不確定。

其一就是如何平衡財政赤字與其禁毒預算的關系。前任奧巴馬留下的巨大財政赤字，一定程度影響特朗普的控毒預算規模。奧巴馬在任8年，正是美國應對那場空前的金融危機、開啟擴張性財政政策的時期，從2009年至2012年美國財政赤字連續4年超過1萬億美元大關，財政赤字率高升。之后，財政赤字雖有所回落，但在2016年又回升至5874億美元，較2015財年增加了約34%。財政赤字率升至3.2%，為2009年以來首次擴大。

除此之外，2017年12月美國國會通過了特朗普的大規模減稅計劃，該計劃也將進一步推高美國的財政赤字。據美國國會預算辦公室今年4月發布的報告預測，美國2018財年財政赤字將達到8040億美元，比2017財年增加約21%。同時，美國政府財政赤字在未來十年也將持續擴大，預計2020財年將突破萬億美元。另據摩根大通的邁克爾·費羅利估計，美國財政赤字率將從2017財年的3.4%增加至2019財年的 5.4%。

在此背景下，特朗普承諾將對財政預算保持克制，扭轉政府開支攀升的趨勢。首先，為應對預算緊張，不惜削減重要的反毒政策機構。特朗普提議對國家毒品管制政策辦公室（ONDCP）的預算資金削減90%以上。根據特朗普2019財年預算提案， ONDCP在2019年將僅獲得2900萬美元的資金，大幅低于其在2018年獲得的3.85億美元。

預算建議將“高強度毒品販運地區項目”從ONDCP轉移到美國司法部的執法機構美國緝毒局（DEA）。ONDCP另一重要的項目即“無藥物社區”支持項目，也轉移到“藥物濫用和精神衛生服務管理局”管理。ONDCP成立于1988年，負責就與毒品有關的問題向總統提供咨詢，協調聯邦政府減少毒品使用的努力，并制定年度全國藥物控制戰略。該辦公室的主任，常被稱為“毒品沙皇”，協調整個國家的毒品管理政策。

與此同時，將節省下來的預算用于加大控毒的執法力度：計劃支出180億美元用于修建美國墨西哥邊境隔離墻，16億美元用于邊境執法；計劃在2019財年投入300億美元用于控制毒品，其中，撥出總計130億美元用于“抗擊阿片類藥物泛濫”（阿片類藥，是指從植物罌粟中提取的有效成分，主要是嗎啡和可卡因）。但這些政策舉措的效果存疑。

特朗普鼓吹在美墨邊境修建隔離墻，試圖阻止毒品經墨西哥流入美國。數據顯示，每年進入美國的96%的大麻、64%的可卡因和58%的海洛因來自墨西哥。但是，修建邊境隔離墻很可能無法有效阻止海洛因流入美國。原因之一是大多數非法毒品都是從合法的入境口岸、通過客運車輛和拖拉機拖車進入的。其次，販毒者也可以通過其他方式轉移他們的產品，加大通過其他渠道走私的力度，比如機場。他們也可能會選擇潛艇、無人駕駛飛機和其他交通工具。

總之，毒品走私者被所禁毒品的利潤吸引，無論邊境墻有多高多長，總能找到辦法繞過或穿過任何一堵墻進入美國。另外，試圖切斷非法藥物供應的做法無助于解決毒品問題。比如，在海洛因的問題上，美國政府無法解決吸食者對海洛因的需求。美國人吸食海洛因的比例，自1979年以來幾乎沒有變化。與此同時，海洛因（經通脹因素調整后的美元）價格大幅下跌，從而使之變得更易獲取。

嚴厲打擊阿片類藥物泛濫，建議死刑處決毒販，可能有助于解決阿片危機。近年來，過度服用阿片類藥物所導致的美國死亡人數激增。美國疾病控制與預防中心數據顯示，2016年，超過4.2萬名美國人死于阿片類藥物過量。自1999年以來，美國因阿片類藥物過量致死的人數翻了兩番。特朗普擴大了司法部“阿片類藥物欺詐和濫用檢測組”對腐敗或過失犯罪的醫生、藥店和分銷商的起訴力度；積極采取適當的刑事和民事行動，使阿片類制造商對任何非法行為負責。

與菲律賓總統杜特爾特的禁毒戰爭類似，特朗普還建議用死刑處決毒販。這可能成為衡量他在打擊毒品問題上所取得進展的方式。然而，對毒販實施死刑能否實現，目前仍是一個未知數。美國國會早在1994年就批準了對大型毒販的死刑，但這一條款從來沒有執行過。

總之，特朗普的毒品政策改革之路，面臨很多問題，其中既有其前任們未解的難題——即“控制非法供給、減少非法需求”何時奏效？還面臨財政赤字的巨大壓力。他的修建南部邊境墻、死刑建議等新政，也包含不少缺陷、面臨推動的障礙。

或許，美國決策者需要換一種思路，不是就事論事地單獨去尋找某一種禁毒辦法，因為吸毒問題并不是一個孤立的問題，尤其在美國已是根深蒂固的頑疾，與其他諸多社會問題緊密相連。或許，只有將吸毒問題與擴大就業、反對貧窮、反對歧視、社會公平正義等諸多社會問題結合起來解決，美國的毒品政策改革之路才能撥云見日。