建設中的生態環境損害賠償制度

文 律商聯訊特約撰稿 申進忠

欄目特邀主持機構：律商聯訊

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與一般民事索賠案件相比，生態損害賠償案件具有更強的專業性，為此，通過專門的環境資源審判庭進行審理更為適宜，此外在訴訟規則方面，需要從生態損害賠償的實際出發，對訴前證據保全、先予執行以及賠償費的分期賠付等制度進行探討與實踐，并適時提出有關生態環境損害賠償訴訟的立法和司法解釋建議

生態環境損害行為產生的后果包括兩部分：一是對生態環境本身的損害，二是由生態環境損害而導致的人身、財產損害。后者屬于環境侵權的范疇，我國《侵權責任法》有相關規定，而對于前者，即生態環境本身的損害，是否應當由損害行為人承擔責任則長期缺乏規定。

生態環境損害賠償制度是針對生態環境本身的損害賠償與修復而建立的一項制度。2013年召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在加快生態文明制度建設方面明確提出“對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度”。2014年修訂的《環境保護法》也將“損害擔責”確定為我國環境保護的基本原則。

在此背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年12月發布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、貴州等七省市進行生態環境損害賠償制度的試點，在總結試點經驗的基礎上，兩辦又于2017年12月發布《生態環境損害賠償制度改革方案》，決定自2018年1月1日起，在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度，目標是到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。

可見，目前我國生態環境損害賠償制度仍處于建設期，要通過完善相關政策和法律來加以保障。

基本要素如何確立

生態環境損害賠償制度的基本要素包括誰來主張賠償，即賠償權利人、由誰負責賠償，即賠償義務人以及賠償什么，即賠償范圍三個基本要素。

按照我國《憲法》《物權法》等的規定，我國重要自然資源諸如礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等原則上歸國家所有，由國務院代表國家行使所有權。生態環境本身的損害體現為對上述自然資源的損害，因此，生態環境損害賠償制度實際上是國家作為自然資源的所有者通過民事訴訟途徑要求賠償的制度。在具體操作上由國務院代表國家作為生態環境損害的權利人來要求賠償顯然不現實。

為此，制度設計采取了國務院授權的方式，即由國務院授權省級、市、地級政府作為本行政區域內生態環境損害賠償的權利人。省級、市、地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償的具體工作，同時明確國土資源、環境保護、住房城鄉建設、水利、農業、林業等相關部門分工負責開展索賠工作。

確定生態環境損害賠償義務人相對容易，即造成生態環境損害的單位和個人。但由于生態環境損害賠償費數額巨大，實踐中經常存在著賠償義務人無力支付賠償費的現象，為此要通過推行強制責任保險以及適當擴大賠償義務人范圍的方式加以解決，后者要通過立法確立。

在賠償范圍上，生態損害賠償是一種“填補性”責任，即以修復生態環境及受損的生態服務功能為核心，具體包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失等，此外還有生態環境損害賠償調查費、鑒定評估費等也應屬于賠償范圍。

索賠程序仍待完善

生態損害賠償是國務院授權的省、市、地級政府作為賠償權利人以平等主體身份通過民事訴訟程序向賠償義務人索賠。與一般民事索賠案件相比，生態損害賠償案件具有更強的專業性，為此，通過專門的環境資源審判庭進行審理更為適宜，此外在訴訟規則方面，要從生態損害賠償的實際出發，對訴前證據保全、先予執行以及賠償費的分期賠付等制度進行探討與實踐，并適時提出有關生態環境損害賠償訴訟的立法和司法解釋建議。

值得注意的是，根據2016年《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》，提起生態環境損害賠償訴訟，并不影響社會組織依法提起環境民事公益訴訟，也不影響人身和財產權利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。這就意味著基于同一環境侵權行為，會發生三類訴訟，如何處理這三類訴訟之間的關系，特別是政府提起生態環境損害賠償訴訟與社會組織提起環境民事公益訴訟之間的關系，仍有待進一步探討與澄清。

由于訴訟程序“費時耗力”，為了簡便程序，還專門強調了賠償權利人主動磋商的重要性，創設了磋商賠償機制，即賠償權利人根據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復啟動時間和期限、賠償的責任承擔方式和期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人的賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議，并按照賠償協議開展生態環境修復工作。

賠償協議依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經司法確認的賠償協議，賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門或機構可向人民法院申請強制執行。

相關制度的建設

首先是技術支撐制度。生態環境損害首先要調查生態環境損害，對具體生態環境損害進行鑒定評估，為此要強化生態環境損害鑒定評估能力，制定相關技術標準和規范，遴選鑒定評估機構，并完善相關管理制度與工作程序等。

其次是生態環境修復制度。實行生態環境損害賠償制度的最終目的不是獲得賠償款，還應根據賠償協議或法院判決，對受損生態環境進行修復。當然，賠償義務人可以自行修復，也可以委托具備修復能力的社會第三方機構進行修復，修復資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構支付。

賠償義務人造成的生態環境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收收入，全額上繳同級國庫，納入預算管理。賠償權利人及其指定的部門或機構根據磋商或判決要求，結合本區域生態環境損害情況開展替代修復。

最后是監督制度。建立生態環境損害索賠行為和生態環境修復的監督機制，并引入公眾參與，發揮公眾作用。一是公民、法人和其他組織可以依法舉報要求提起生態環境損害賠償，對此賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時研究處理和答復。二是保障專家和利益相關的公民、法人、其他組織能夠參與生態環境修復或賠償磋商工作。三是依法公開生態環境損害調查、鑒定評估、賠償、訴訟裁判文書、生態環境修復效果報告等信息，保障公眾知情權。

總之，生態損害賠償制度的建立強化了企業生態環境責任，按照《生態環境損害賠償制度改革方案》的規定，對于發生較大及以上突發環境事件的、在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的，以及發生其他嚴重影響生態環境后果的、造成生態環境損害的企業都應當依法承擔生態環境損害賠償責任。