“一票否決”觀察

李松

山東省委辦公廳、省政府辦公廳日前印發(fā)《關于關心關愛基層干部減輕基層工作負擔的十條意見》，要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作責任，嚴格控制“一票否決”事項，為基層“減壓”。

山東省人民政府新聞辦在2017年12月12日召開新聞發(fā)布會解讀這一文件時表示，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級，以有限的權力承擔了無限的責任，壓力很大，許多工作疲于應付，苦不堪言。“一些條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎天天有接待任務，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一票否決事項有三四十項之多。”

近年來，有的地方和部門為體現(xiàn)對某項工作的重視，在干部考核體系中廣泛引用一票否決。

“一票否決通過與政績掛鉤，變壓力為動力，倒逼地方和部門工作上臺階。”華南師范大學馬克思主義學院談方教授對記者說，“一票否決的積極意義在于，能圍繞中心、保證重點，突出特定時期的中心工作，并以制度剛性提高政令的分量和威力，有效地保證政令暢通。”

“一票否決同樣存在著兩面性，其負面效應需要規(guī)避。”在談方看來，有些地方的一票否決事項缺乏科學論證，“如果隨意推出，不僅讓基層苦不堪言，也難以達到應有效果。”

“一票否決最能牽動被考核者的神經(jīng)，但要防止使用不當或過多使用，否則會消解其應有的效力。”北京大學政府管理學院李成言教授表示，一票否決應當遵循法治原則，逐步減少并予以規(guī)范。

確保政令暢通

“一票否決”，是指政府部門干部考核時，在規(guī)定的多項任務中，有任意一項或特定某項沒有完成，則評估為整體不合格。

1982年，湖南常德將計劃生育作為衡量政績的重要指標，不達標不能評先評優(yōu)，其后又追加不達標不晉級、不提拔，連續(xù)兩年不合格就地免職等規(guī)定。隨后，這一評估模式在各地推開，并向各個領域拓展。

1991年出臺的《中共中央國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》提出，要把社會治安責任制同經(jīng)濟責任制、領導任期責任制結合起來，將社會治安綜合治理目標管理同責任人的政治榮譽、政績考核、職級提升和經(jīng)濟利益掛鉤，同評選文明單位、企業(yè)晉級掛鉤，實行社會治安綜合治理一票否決權制。

由此，從中央到地方各個層面，一票否決逐漸成為政府管理和干部考核中廣泛采用的方式。

“一票否決的指標設置，一般會突出特定時期的中心工作，但同時也意味著，一旦被否決，其他工作成效也隨之‘歸零。”在李成言看來，“一票否決可凸顯某項工作的重要性，聚集大量的人力、物力和財力，采取一切有效的辦法，以確保一票否決工作項目的完成，并達到預期效果。”

北京師范大學政府管理學院沈友軍副教授表示：“一票否決時刻警醒各地各部門必須消除麻痹大意，保持責任意識，以求工作每個環(huán)節(jié)有效地預防各類問題和事故的發(fā)生。”

近年來，中央對地方政府績效中一票否決的運用，主要集中在計劃生育、信訪、社會治安和發(fā)展經(jīng)濟三項指標中，其主要目的是在有限的精力、物力等條件能及的范圍內(nèi)突出重點，解決問題。

由中央層面實施的一票否決項目，多年來主要是針對影響國計民生的突出問題，事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，而且數(shù)量不多、出臺謹慎、政策持續(xù)，體現(xiàn)了“實事求是、積極穩(wěn)妥、全面衡量、公開進行”的原則。

警惕過多濫用

從實踐來看，作為一種剛性措施，一票否決對于突出特定時期的中心工作、糾正某些頑疾，發(fā)揮了重要而積極的作用。

但是，近年來，在某些地方、某些領域，一票否決出現(xiàn)了過多濫用的情況。有的地方和部門過度依賴一票否決，否決內(nèi)容越來越廣，否決項目和指標層層加碼，例如，將教育科研、環(huán)境衛(wèi)生、物價漲幅、城鎮(zhèn)建設、稅費征收、招商引資、廁所改造、家畜養(yǎng)殖、報刊征訂等，都納入一票否決范疇，幾乎涵蓋社會生活各個方面。

據(jù)媒體披露，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級有關部門簽訂的具有一票否決性質(zhì)的責任狀多達20多份，有些地方甚至達到60多份。甚至連重點工程的進度慢了都可能被一票否決。

一票否決直接關系著干部的職務晉升、評先選優(yōu)、年度獎金等，因此，其在確保專項任務的實現(xiàn)上具有立竿見影的效果，在考核管理上簡便易行，在對干部的懲戒追責上具有現(xiàn)實的執(zhí)行力。但是，也需要防止一票否決過多過濫。沈友軍說，尤其需要防止一票否決濫用背后隱藏的“權力擴張”，“有些工作本來都有相應的規(guī)章約束，但卻喜歡往一票否決上生拉硬拽，以顯現(xiàn)本部門工作的極端重要性”。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一票否決作為一種工作方法，其積極意義不言而喻。但如果把其當作“筐”，什么都往里面裝，這種做法看似省事省力，卻往往會事與愿違。

其一，要防止出現(xiàn)地方窮于應付的情況。有的地方實在應付不過來時，就有可能弄虛作假，甚至誘發(fā)極端執(zhí)法。云南省一位不愿意透露姓名的鎮(zhèn)黨委書記告訴記者：“目前一票否決事項過多，對于鎮(zhèn)里來說都必須落實到位。每個一票否決績效考核指標，都要進行多次檢查與督促，為了應付一票否決所規(guī)定的行政管理指標，基層單位要進行大量相應的資料整理、接待等，疲于應付。”

受訪基層干部向記者反映，有些地方和部門一票否決過多過濫，為了不被否決，即使某項工作有問題或落后，也千方百計隱瞞事實真相或隱報、虛報數(shù)字，導致弄虛作假之風抬頭。比如，有的地方為避免“農(nóng)村義務教育”被一票否決，就臨時把幾個村的孩子湊在一起糊弄檢查組；有的地方為實現(xiàn)“三年大變樣”，不惜動用各種手段突擊拆遷，等等。

其二，防止基層干部因高度重視一票否決事項，只搞面子工程，卻淡化、弱化了經(jīng)濟發(fā)展、民生保障等工作。“矛盾有主次之分，事情有輕重之別。”沈友軍說，“如果把各項工作都看得極端重要，不僅各項工作干不好，而且重要工作也顯現(xiàn)不出來，還容易陷入無序。”

“一票否決過多過濫容易造成工作重心和行政資源過度集中于一票否決事項，影響各項工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展。”沈友軍說，“只要任何一項一票否決事項沒有完成，所有的努力都付之東流，這也會挫傷干部的工作積極性。”endprint

其三，過多過濫的一票否決會傷害其剛性，分量、效用就可能逐漸被淡化。“當一票否決過多過濫，對干部的威懾作用以及實際產(chǎn)生的效果，也大打折扣。如果抓工作不分主次，什么工作都一票否決，也就等于票票否決。”李成言舉例說，“比如環(huán)保任務一票否決在有的地方就未落到實處，只有發(fā)生了重大污染事件，才被追責。”

其四，要防止出現(xiàn)人治思維、擾亂依法行政的現(xiàn)象。“依法行政，要求處罰手段的設立和實施必須有法律依據(jù)，應遵循法治原則。但現(xiàn)在有的一票否決從設立到實施都缺乏法律依據(jù)。”李成言說，“要警惕一票否決在個別地區(qū)變異為領導的‘一言堂。”

擺脫依賴癥

多位受訪專家認為，一票否決在干部考核上有其積極作用，但也不能過多過濫。這種考核應更集中在事關全局和長遠、具有特殊重要性的工作上，各地各部門有必要嚴格控制，逐步擺脫一票否決依賴癥。

“應結合實際對一票否決事項進行清理。”沈友軍建議，“除中央和法律法規(guī)明確要求的外，不應再增設一票否決事項。對自行確定的一票否決事項，宜進行規(guī)范清理，該取消的取消，該合并的合并。”

“哪些工作項目可列為一票否決事項，哪些不能列入，應作出明確規(guī)定，而且工作項目應盡量精簡，以減輕基層干部的負擔。”沈友軍說，“一票否決的適用影響到機構、干部和責任人員的權益，其適用需要符合嚴格的條件，必須慎重。”

同時，沈友軍認為，隨著經(jīng)濟社會進步，有的一票否決項目出臺的形勢和背景已發(fā)生了變化，理當退出。

“各地還宜在清理一票否決事項、明確適用范圍基礎上，限定各級、各部門在不同事項上的責任主體，做到不越權行事、不違法行事，不自行制定‘土政策、‘土規(guī)定。”李成言建議，“對列入一票否決的項目進行科學、全面、客觀的考核評價，切實做到既看統(tǒng)計數(shù)據(jù)，又看群眾評價；既看增長速度，又看發(fā)展質(zhì)量；既看當前成果，又看主觀努力和客觀條件。”

“在啟動實施一票否決時，也可結合當?shù)鼐唧w實際，成立代表廣泛的仲裁委員會，對被否決對象、具體責任等進行仲裁，力求做到公平公正、科學合理。”李成言說。

“要教育各級領導干部不能簡單地用一票否決來推動工作落實。”談方說，“凡事應尊重實際，衡量一項工作好就是好，差就是差，不宜眉毛胡子一把抓。上級部門的職責既是管理也是服務，不能因一味強調(diào)一票否決而淡化服務意識、忽視依據(jù)相關法律法規(guī)，要一點一滴打基礎、一招一式抓落實。”

從長遠來看，干部考核應擺脫對一票否決的依賴，按照科學發(fā)展和依法行政的要求，建立健全考核評價體系，制定科學合理的考核指標，通過管理的科學化，不斷提高干部的工作成效。endprint