我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展及政策淺析

榮燕燕

1 節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家加快培育和發(fā)展的七個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，是為節(jié)約能源資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)保障的產(chǎn)業(yè)。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可培育發(fā)展新動(dòng)能、提升綠色競(jìng)爭(zhēng)力，拉動(dòng)投資和消費(fèi)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)節(jié)能減排和民生改善，對(duì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展具有十分重要的意義。

黨的十九大報(bào)告指出，要以滿足人民對(duì)美好生活的向往為目標(biāo)，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境這塊突出短板，實(shí)行綠色低碳循環(huán)發(fā)展，讓天更藍(lán)、山更綠、水更清、生態(tài)環(huán)境更優(yōu)美。并提出了加快推進(jìn)綠色發(fā)展，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等目標(biāo)。

為加快將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育成我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》；《中國(guó)制造2025》也指出，應(yīng)全面推行綠色制造，加大先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)、工藝和裝備的研發(fā)力度，發(fā)展壯大節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)，發(fā)展壯大第三方節(jié)能環(huán)保等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)并提出節(jié)能環(huán)保的具體指標(biāo)要求。

2 節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展概述

“十二五”期間，在國(guó)家一系列政策支持和全社會(huì)共同努力下，我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速擴(kuò)大，2015年產(chǎn)值約4.5萬億元，從業(yè)人數(shù)達(dá)3000多萬，共計(jì)70余家年?duì)I業(yè)收入超過10億元的龍頭企業(yè)。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用愈加明顯，在環(huán)保方面，經(jīng)過“十二五”的治理，COD、NH3-N、SO2、NOx等4項(xiàng)污染物減排約束性指標(biāo)均實(shí)現(xiàn)了持續(xù)下降，完成了“十二五”的減排任務(wù)。

（1）環(huán)境服務(wù)業(yè)。“十二五”期間，環(huán)境服務(wù)業(yè)主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)年均增速超過30%，高于環(huán)保產(chǎn)業(yè)平均增長(zhǎng)速度，截至2015年，產(chǎn)值達(dá)5 700億元，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中占比超過37%，較“十一五”期間增長(zhǎng)146.7%。

（2）環(huán)保裝備制造業(yè)。截至2015年底，產(chǎn)值已超過5 556億元，提前一年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值5 000億元的目標(biāo)，超額完成《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定的發(fā)展目標(biāo)；2016年環(huán)保裝備制造業(yè)產(chǎn)值達(dá)到6 200億元，比2011年翻一番。

（3）節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，到2015年，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為3 127.34億元，合同能源管理投資1 039.56億元，年均增長(zhǎng)率為29.31%。“十二五”累計(jì)合同能源管理投資3 710.72億元，形成年節(jié)能能力1.24億t標(biāo)準(zhǔn)煤，減排CO23.1億t。

（4）節(jié)能裝備制造業(yè)。“十二五”期間，我國(guó)節(jié)能技術(shù)裝備水平大幅提升，高效燃煤鍋爐、高效電機(jī)、高壓壓濾機(jī)等裝備技術(shù)水平國(guó)際領(lǐng)先，再制造技術(shù)取得重大突破，擁有世界一流的余熱余壓利用、綠色照明等裝備供給能力。

值得注意的是，目前并沒有明確的關(guān)于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)口徑，各地、各部門關(guān)于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)為動(dòng)態(tài)口徑，且不一致，各數(shù)據(jù)對(duì)比意義不大。

3 全國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)情況

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定程度上依賴于支持政策，根據(jù)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，為規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，國(guó)家和各省市均因地制宜地制訂了節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及扶持政策。本節(jié)對(duì)部分政策進(jìn)行不完全梳理。首先是現(xiàn)在執(zhí)行的部分國(guó)家節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，整理情況（見表1）。

表1 現(xiàn)在執(zhí)行的部分國(guó)家節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

為推進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，湖南、福建、四川、深圳、甘肅、河北等省市出臺(tái)了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策（見表2）。其中，湖南省、深圳市關(guān)于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)扶持做出了具體鼓勵(lì)措施，在擴(kuò)大政府采購(gòu)、壯大龍頭企業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)新研發(fā)、加強(qiáng)人才引進(jìn)、促進(jìn)成果應(yīng)用、鼓勵(lì)開拓市場(chǎng)、加大監(jiān)管力度等方面均設(shè)有一定額度的資金獎(jiǎng)勵(lì)。

表2 . 國(guó)內(nèi)部分省市節(jié)能環(huán)保政策

為了響應(yīng)國(guó)家對(duì)于綠色制造體系建設(shè)的要求，湖南省出臺(tái)《湖南省綠色制造體系建設(shè)實(shí)施方案》（湘經(jīng)信節(jié)能〔2017〕15號(hào)），安徽省《支持制造強(qiáng)省建設(shè)若干政策》、南京市《市政府關(guān)于加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)若干政策措施的意見》（寧政發(fā)〔2017〕95號(hào)）及蘇州市《關(guān)于促進(jìn)蘇州工業(yè)園區(qū)企業(yè)技術(shù)改造的若干意見》均以一定額度獎(jiǎng)勵(lì)的形式，用于支持本省綠色制造體系建設(shè)。

4 節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的主要問題

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)雖然呈現(xiàn)較快的發(fā)展勢(shì)頭，但在發(fā)展過程中仍存在不少困難和問題，總結(jié)為以下5個(gè)方面。

（1）市場(chǎng)不規(guī)范

市場(chǎng)秩序不規(guī)范，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域惡性競(jìng)爭(zhēng)問題突出，部分地區(qū)地方保護(hù)主義嚴(yán)重、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分；產(chǎn)品能效、水效虛標(biāo)屢禁不止；市場(chǎng)中節(jié)能環(huán)保技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊；低質(zhì)低價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象突出。對(duì)于提供節(jié)能服務(wù)及設(shè)備的企業(yè)，由于生產(chǎn)節(jié)能型產(chǎn)品將增加一定的成本，用能單位在招投標(biāo)時(shí)傾向于低價(jià)產(chǎn)品，導(dǎo)致有低價(jià)中標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，節(jié)能產(chǎn)品的推廣更加困難。糾紛現(xiàn)象增多后，糾紛處理尚未建立機(jī)制性安排。問題在于制度體系不完善。

（2）企業(yè)自身不利因素較多

節(jié)能環(huán)保行業(yè)，特別是服務(wù)業(yè)仍以小規(guī)模企業(yè)為主，行業(yè)較為分散；企業(yè)自身研發(fā)能力不強(qiáng)，技術(shù)力量薄弱；專業(yè)技術(shù)人員占比小且流動(dòng)性大等問題導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不夠。

（3）資金問題

小企業(yè)資金實(shí)力不足，資金鏈條比較緊張；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，存在著還款困難等問題；多數(shù)第三方運(yùn)營(yíng)企業(yè)，很多企業(yè)都是人員輸出、運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)微薄；企業(yè)融資困難，對(duì)于小規(guī)模環(huán)保投資建設(shè)項(xiàng)目，由于風(fēng)險(xiǎn)較大，投資存在一定的不確定性，向銀行提出融資申請(qǐng)時(shí)，銀行并無相關(guān)環(huán)保排放權(quán)質(zhì)押貸款產(chǎn)品。同時(shí)，在開展以運(yùn)維為主的項(xiàng)目時(shí)，治污企業(yè)的人力輸出需經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)，增加勞務(wù)成本。但業(yè)主與治污企業(yè)關(guān)于人工費(fèi)用等成本的認(rèn)知度不一，談判前期有一定的障礙。

（4）技術(shù)問題

企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，缺乏基礎(chǔ)性、開拓性、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，部分關(guān)鍵設(shè)備和核心零部件，特別是部分高端技術(shù)裝備受制于人；在實(shí)際應(yīng)用中，需求方往往傾向于采用外資的設(shè)備與技術(shù)，對(duì)于國(guó)產(chǎn)或中小企業(yè)自主研發(fā)的產(chǎn)品、技術(shù)等。存在有形或無形的門檻。

（5）企業(yè)發(fā)展依賴相關(guān)政策支持

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖主要受制于市場(chǎng)環(huán)境，但是鼓勵(lì)性、引導(dǎo)性的政策對(duì)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有較大的促進(jìn)作用。以合同能源管理為例，由于前期國(guó)家設(shè)有財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)可以獲得較為直接的支持，發(fā)展較快，而國(guó)家政策調(diào)整后，且由于全國(guó)范圍內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生變化等原因，合同能源管理的發(fā)展處于穩(wěn)中趨降階段。

對(duì)于環(huán)保行業(yè)，現(xiàn)行環(huán)保政策主要針對(duì)排污企業(yè)，如超量減排、VOCs及環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼，對(duì)于環(huán)保第三方治理服務(wù)企業(yè)，目前并未出臺(tái)相關(guān)引導(dǎo)性、扶持性支持政策。

5 相關(guān)政策建議

在相關(guān)部門全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工開展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作的基礎(chǔ)上，建議在以下4個(gè)方面鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（1）加強(qiáng)監(jiān)督管理

嚴(yán)格節(jié)能環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督檢查，加大違法行為懲處力度。落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任，開展專項(xiàng)檢查和督察行動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)用能單位和污染源的日常監(jiān)督檢查，對(duì)污染治理設(shè)施和重點(diǎn)用能企業(yè)實(shí)行在線監(jiān)控。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)監(jiān)督管理。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，加強(qiáng)行業(yè)自律，維護(hù)市場(chǎng)秩序，及時(shí)掌握行業(yè)情況和問題，提高行業(yè)整體素質(zhì)。

（2）政策保障

完善節(jié)能環(huán)保政策法規(guī)體系。加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研制，推動(dòng)科研與標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，通過制標(biāo)、對(duì)標(biāo)，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量技術(shù)水平。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)產(chǎn)品能效標(biāo)識(shí)管理等制度。

（3）資金保障

研究落實(shí)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收、投融資、獎(jiǎng)勵(lì)政策。鼓勵(lì)銀行開發(fā)環(huán)保排放權(quán)質(zhì)押貸款產(chǎn)品，加大對(duì)中小企業(yè)的金融扶持力度；鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)；支持社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立專注于環(huán)保領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)綠色基金、綠色信貸，培育轉(zhuǎn)化節(jié)能環(huán)保裝備新模式、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。

（4）規(guī)范市場(chǎng)

加強(qiáng)對(duì)節(jié)能環(huán)保雙方法律責(zé)任和規(guī)范的研究，依照法律、合同履行各自責(zé)任、義務(wù)，保護(hù)各方合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)節(jié)能環(huán)保行業(yè)的管理，開展信用評(píng)價(jià)制度，篩選一批信譽(yù)好、技術(shù)過硬、服務(wù)質(zhì)量好的企業(yè)并向社會(huì)發(fā)布，企業(yè)購(gòu)買節(jié)能環(huán)保服務(wù)時(shí)也可依此進(jìn)行識(shí)別。