208家未完成“水十條”要求

工業(yè)園區(qū)已占到如此大的經(jīng)濟(jì)體量，但行政管理機(jī)制仍然模糊——對上分屬于科技部、商務(wù)部、工信部、環(huán)保部等多個部門管理，對下沒有執(zhí)法權(quán)，只是機(jī)構(gòu)而非機(jī)關(guān)，這是導(dǎo)致環(huán)境管理難的根源。

已有的工業(yè)園區(qū)相關(guān)制度主要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用展開，涉及這兩類問題的措施具體且系統(tǒng)。而直接針對環(huán)境管理的政策較少，且呈現(xiàn)出較為顯著的管制型特征，表現(xiàn)為“自上而下”的管制和“結(jié)果導(dǎo)向”的考查。

南方周末特約撰稿 劉瀚斌

2018年伊始，一組工業(yè)園區(qū)數(shù)據(jù)引人注目。

根據(jù)環(huán)保部通報，截至2018年1月底，全國共有涉及廢水排放的省級及以上工業(yè)集聚區(qū)2356家，建成污水集中處理設(shè)施和安裝自動在線監(jiān)控裝置的完成率分別為94%和91%。

這是一份《水污染防治行動計劃》（簡稱《水十條》）的成績單，大限是2017年底。逾期未完成的，將一律暫停審批和核準(zhǔn)其增加水污染物排放的建設(shè)項目，并依照有關(guān)規(guī)定撤銷其園區(qū)資格。

根據(jù)通報，北京、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、廣西、四川等9省份已全部完成任務(wù)。其余22省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共計208家省級及以上工業(yè)集聚區(qū)未按時全部完成。

自1979年第一個蛇口工業(yè)區(qū)掛牌以來，中國工業(yè)園區(qū)種類繁多，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等多種類型。

“十二五”期間，工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚地，貢獻(xiàn)了中國GDP的近50%。東部沿海地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值超過50%來自園區(qū)，西部地區(qū)的新增產(chǎn)值50%來自園區(qū)。

規(guī)劃環(huán)評未完成、超標(biāo)排放……快速、粗放的發(fā)展背后，工業(yè)園區(qū)逐漸淪為污染集中區(qū)，中央環(huán)保督察中頻被點名。筆者統(tǒng)計2011-2015年間環(huán)保部公布的環(huán)境案件中，由于工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)造成的環(huán)境污染案件數(shù)量逐年遞增，在所有案件中占比由20%上升至34%。

工業(yè)園區(qū)已占到如此大的經(jīng)濟(jì)體量，但行政管理機(jī)制仍然模糊——對上分屬于科技部、商務(wù)部、工信部、環(huán)保部等多個部門管理，對下沒有執(zhí)法權(quán)，只是機(jī)構(gòu)而非機(jī)關(guān)，這是導(dǎo)致環(huán)境管理難的根源。筆者長期關(guān)注工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理，試圖從工業(yè)園區(qū)的污染特點和外部政策，梳理出難點和建議。

閉合性的內(nèi)部管理

工業(yè)園區(qū)是通過行政手段劃出的一塊區(qū)域，聚集各種生產(chǎn)要素，工業(yè)集約化，企業(yè)享有園區(qū)內(nèi)的特殊政策，也具有共同的排污特征。

——地理區(qū)域性。企業(yè)地處同一園區(qū)，共享公共基礎(chǔ)設(shè)施，例如集中供熱、供電、污水納入公用管網(wǎng)，執(zhí)行相同的環(huán)境質(zhì)量和污染排放標(biāo)準(zhǔn)。

——同行業(yè)屬性。企業(yè)若處于同一行業(yè)內(nèi)，如紡織、汽車行業(yè)等，其原輔料使用、工藝使用、特征污染物等具有相似性。

——供應(yīng)鏈的關(guān)聯(lián)性。若企業(yè)產(chǎn)品或工藝存在上下游關(guān)系，污染物會在企業(yè)之間傳遞，上游企業(yè)的污染易轉(zhuǎn)至下游企業(yè)的管理成本。

可見，園區(qū)內(nèi)的企業(yè)在治理污染中，“單打獨斗”較難達(dá)到最佳目標(biāo)，需要借助企業(yè)之外的環(huán)境管理，但相對應(yīng)的園區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)卻不盡完美。

目前工業(yè)園區(qū)主要包括管委會、企業(yè)型和混合型三大類體制，且絕大多數(shù)采取的是管委會模式。

在管委會模式中，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)卣沙鰴C(jī)構(gòu)，具有較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)行政管理職能，但不具備處罰企業(yè)的職能。大部分園區(qū)沒有專門負(fù)責(zé)環(huán)保工作的獨立隊伍，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有的只由三四個人兼職管理環(huán)保。

2018年5月，《江蘇省開發(fā)區(qū)條例》將施行，這是中國第一部省級“園區(qū)法”。而國家級獨立的開發(fā)區(qū)法律法規(guī)仍然缺乏，這導(dǎo)致管委會沒有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)，也就沒有相應(yīng)的執(zhí)法隊伍。

另一方面，園區(qū)管理者直接對接各級政府部門，得到授權(quán)較大，全權(quán)處理區(qū)域事務(wù)，從而表現(xiàn)為：閉合性——管理決策內(nèi)部化；集中性——除了主要領(lǐng)導(dǎo)由城市政府或更高一級機(jī)構(gòu)任命外，一般管理人員由園區(qū)自己決定；矛盾性——園區(qū)市場的盈利性和作為管理者的公共性之間的矛盾。

理論上，園區(qū)規(guī)劃可以指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)選址、定位和發(fā)展趨勢。但在實際操作過程中，有的管理機(jī)構(gòu)對園區(qū)環(huán)境規(guī)劃的準(zhǔn)入條件缺乏認(rèn)識，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，千方百計引入各種企業(yè)甚至降低環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，突破了當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量。

不少工業(yè)園區(qū)已經(jīng)逐漸提高環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，仍有園區(qū)管理者對高污染、高耗能的企業(yè)開綠燈。從環(huán)評的執(zhí)行率看，根據(jù)環(huán)保部2015年對全國162個工業(yè)園區(qū)的督查，規(guī)劃環(huán)評編制率和項目環(huán)評“三同時”執(zhí)行率分別只有50%和61%。

而且，由于對中小型廢棄物利用的企業(yè)扶持政策較少，園區(qū)對于配套的中小廢棄物企業(yè)重視不足，導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)未形成有效的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，一些循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)名不副實。

最終，園區(qū)內(nèi)部缺乏專門機(jī)構(gòu)、閉合性和集中性的管理又導(dǎo)致信息公開缺乏，第三方平臺和公眾難以參與，近年來引發(fā)了眾多環(huán)境群體性事件。

“自上而下”“結(jié)果導(dǎo)向”的 外部政策

中國對工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理并不算晚，并伴隨環(huán)保問題越發(fā)重視而不斷完善。

早在1993年，當(dāng)時的國家環(huán)保局即對工業(yè)園區(qū)的區(qū)域環(huán)評和污染物控制提出了目標(biāo)。2013年，“十八大”將建設(shè)生態(tài)文明作為“五位一體”治國思路，多個部門都參與到園區(qū)的綠色化建設(shè)中。查閱環(huán)保部等各部委網(wǎng)站及相關(guān)年鑒，到2015年，筆者選取了64項關(guān)于工業(yè)園區(qū)的代表性環(huán)保政策進(jìn)行分析。

分析發(fā)現(xiàn)，相關(guān)制度主要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用展開，涉及這兩類問題的措施具體且系統(tǒng)。而直接針對環(huán)境管理的政策較少，且呈現(xiàn)出較為顯著的管制型特征，表現(xiàn)為“自上而下”的管制和“結(jié)果導(dǎo)向”的考查。

一般來說，環(huán)境政策工具類型分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和自愿型，這64份文件中，三者占比分別為64.1%、31.9%和4%。

這與國內(nèi)環(huán)保注重管制型思路一致。64份文件中，命令控制型工具中以目標(biāo)規(guī)劃和指標(biāo)體系類最多，比如“法規(guī)”“環(huán)評”“規(guī)劃”等詞匯的出現(xiàn)頻次達(dá)到30%。

雖然這有助于管理人員完成既定目標(biāo)，但與園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境管理發(fā)展過程等結(jié)合不夠。

比如，大部分環(huán)境政策針對的是末端控制，中間產(chǎn)品或副產(chǎn)品的管理沒有控制。即使提及也大都是定性考察，更沒有重要性的排序。

同時，過于偏重宏觀性的政策管理，例如規(guī)劃、理念、計劃等，忽視了園區(qū)作為地區(qū)性經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)的特性，對于“園區(qū)與地方政府的關(guān)系”“園區(qū)政策與上層政策之間的協(xié)調(diào)性和包容性”等問題少有提及，這就造成了在園區(qū)的實際管理過程中，諸如“產(chǎn)城矛盾”等問題，無法在園區(qū)內(nèi)部解決，也難以與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境行政主管部門聯(lián)動。

經(jīng)濟(jì)激勵型政策占31.9%，比例不算低，但主要是用于環(huán)境質(zhì)量改善稅收的補貼政策，若把關(guān)不嚴(yán)，容易造成部分企業(yè)以“綠色”或“新能源”的招牌進(jìn)園而“騙補”。

在人、財投入方面，相關(guān)政策占比僅為5.1%和4.7%，容易導(dǎo)致頂層設(shè)計上有很好的制度框架，但缺乏配套的人財實施計劃，政策落地難。排污權(quán)交易可以提高企業(yè)的主動性，目前工業(yè)園區(qū)內(nèi)替代政府進(jìn)行環(huán)境資源交易市場組織者和中介的機(jī)構(gòu)還較為缺乏，配套的政策也不多。

像入園前簽訂環(huán)保協(xié)議等自愿型政策更少，僅占比4%。這導(dǎo)致實現(xiàn)企業(yè)主動性不夠，且難以培育環(huán)境監(jiān)測、“環(huán)境醫(yī)生”第三方環(huán)境服務(wù)市場。

一園一策，量身定制

工業(yè)園區(qū)的管理之難，根源在于園區(qū)的管理過程缺乏有效管理，在政策設(shè)計層面沒有進(jìn)行有效分析。加強工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理，有以下建議。

首先，要完善園區(qū)環(huán)境管理的統(tǒng)籌性，突出園區(qū)環(huán)境管理的個性化。為了避免多部門管理造成的責(zé)任主體模糊，建議國家層面設(shè)立專門統(tǒng)一的園區(qū)協(xié)作平臺，統(tǒng)籌政策的制定主體，環(huán)保部、水利部、工信部等專業(yè)主管部門能信息共享、職能協(xié)作。

另外，園區(qū)一直沒有專項法律依據(jù)，建議逐步從法律法規(guī)、技術(shù)細(xì)則、行業(yè)管理等層面完善整個政策體系，一園一策，設(shè)立園區(qū)量身定制的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

其次，優(yōu)化工業(yè)園區(qū)的政策類型，弱化行政強制，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)激勵型政策，深化經(jīng)濟(jì)杠桿作用。例如推進(jìn)排污權(quán)交易制度在園區(qū)的運用，培育園區(qū)環(huán)境污染的第三方治理市場，對違規(guī)運營企業(yè)進(jìn)行信息公開，引進(jìn)第三方環(huán)保服務(wù)商。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自主性，變“園區(qū)-企業(yè)”為“園區(qū)-行業(yè)協(xié)會-企業(yè)”的管理，從而下沉管理重心，賦予企業(yè)更大的自治自由。

再次，要以數(shù)據(jù)為抓手，強化全過程管理和跟蹤。將企業(yè)基礎(chǔ)信息如經(jīng)營數(shù)據(jù)資料、環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)資源等數(shù)據(jù)庫，在過程管理中分時間段、分行業(yè)不斷進(jìn)行歷史數(shù)據(jù)的對比，作為后續(xù)動態(tài)管理的參考。

最后需要強調(diào)的是，此前的政策文本分析中，從未出現(xiàn)對園區(qū)環(huán)境管理收益測評和工業(yè)園區(qū)管理成本的指標(biāo)，這可能造成為達(dá)標(biāo)而成本過大，或是引入了所謂不相干的“綠色企業(yè)”以創(chuàng)建“綠色園區(qū)”。所以，分析“成本”有效性，在園區(qū)環(huán)境管理中非常迫切。

（作者為復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心博士）