加拿大PPP項(xiàng)目的三大成功經(jīng)驗(yàn)

隋鈺冰+陳慧

【摘要】加拿大自2003年開始推廣使用PPP模式，近年來取得穩(wěn)步發(fā)展，即使面臨金融危機(jī)，加拿大的PPP項(xiàng)目也在市場上發(fā)揮著強(qiáng)大的影響力，并且在世界范圍內(nèi)名列前茅。加拿大PPP項(xiàng)目的成功，有三大經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：完善的項(xiàng)目治理層、高效的風(fēng)險(xiǎn)控制策略，以及多元的融資渠道。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目 社會(huì)資本 加拿大 【中圖分類號】C912.64 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過簽署合同，形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。加拿大自2003年開始推廣使用PPP模式，近年來得到穩(wěn)步發(fā)展。即使面臨金融危機(jī)，加拿大的PPP也在市場上發(fā)揮著強(qiáng)大的影響力。2007年，加拿大政府設(shè)立了“PPP中心基金”，并通過設(shè)立“PPP局”對基金的投資用途進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)過五輪的項(xiàng)目征集，PPP最終確認(rèn)了20個(gè)項(xiàng)目，并在這些項(xiàng)目上投入了12.5億加元的PPP基金以及60多億加元的私人資金。通過這一投資舉措，PPP在加拿大國內(nèi)迅速得到了推廣，由原來的幾個(gè)城市快速推及到了全國的6個(gè)省，13個(gè)市。

在此之后，加拿大聯(lián)邦政府于2013年又設(shè)立了“建設(shè)加拿大基金”，并在設(shè)立之初就賦予了該基金一個(gè)宏偉目標(biāo)：在未來10年內(nèi)調(diào)動(dòng)140億加元投資到建設(shè)各級政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，以創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長以及進(jìn)一步提升生產(chǎn)效率。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，加拿大的PPP項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋了醫(yī)療、交通、教育、國防等多個(gè)行業(yè)，且PPP項(xiàng)目也從過去的幾十個(gè)增加到了247個(gè)，項(xiàng)目的總價(jià)值也增加到了1197億美元以上。

加拿大PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)之一：完善的PPP項(xiàng)目治理層

加拿大PPP項(xiàng)目的成功，治理層功不可沒。首先，離不開加拿大“PPP”中心的功勞。PPP中心主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期工作，包括PPP項(xiàng)目的宣傳，PPP基金的協(xié)調(diào)以及共同實(shí)施PPP項(xiàng)目的國有公司合作方的開發(fā)，該中心的工作是PPP項(xiàng)目能夠順利成功展開的基礎(chǔ)。其次，離不開聯(lián)邦政府的政策與資金支持。2003年，加拿大聯(lián)邦政府建立了“加拿大PPP中心基金”，這一基金能夠提供25%的資金給PPP項(xiàng)目，且各地方政府都可以申請?jiān)摶鹬С值胤郊塒PP項(xiàng)目建設(shè)。

除此之外，加拿大PPP項(xiàng)目的成功也離不開各級政府的積極配合，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，各級政府積極制定規(guī)劃配合PPP項(xiàng)目實(shí)施。積極制定高效招標(biāo)流程，完善PPP項(xiàng)目采購流程，為PPP模式取得成果奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，加拿大政府組建了專業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，并聘請了風(fēng)險(xiǎn)顧問，對項(xiàng)目實(shí)施過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)督和掌控，制定全面的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，力求以最高的效率形成最佳的解決方案。

加拿大PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)之二：高效的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制策略

一是基于風(fēng)險(xiǎn)的PPP補(bǔ)償機(jī)制。加拿大PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)通常情況下是私人部門。當(dāng)然為平衡私人部門的利益，在投標(biāo)時(shí)，政府也會(huì)將項(xiàng)目更高的收益劃分給私人部門，以此來補(bǔ)償其所承擔(dān)的高風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的損失。

二是在項(xiàng)目實(shí)施前，明確各方所應(yīng)該分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在加拿大政府與私人部門達(dá)成合作時(shí)，政府會(huì)以合同的形式明確其和私人部門在PPP項(xiàng)目實(shí)施中各自應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樘鞖庠蛩斐傻捻?xiàng)目進(jìn)度延后風(fēng)險(xiǎn)，此類型風(fēng)險(xiǎn)所造成的一系列損失歸政府承擔(dān)；而對于因?yàn)轫?xiàng)目動(dòng)工成本不足所造成的項(xiàng)目延后，最初合同制定價(jià)格需要變更以及測算確定工期延誤所產(chǎn)生的損失，則由政府和私人部門依照事先約定好的比例分別承擔(dān)。從分工上面能夠直觀了解到，PPP項(xiàng)目的整個(gè)流程都是由自認(rèn)部門負(fù)責(zé)，包括初期的設(shè)計(jì)階段和中期的建造階段以及后期的維護(hù)和運(yùn)營，這種分工劃分的最大的好處就是完全避免了因?yàn)榇嬖诙鄠€(gè)投資方而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目展開過程中發(fā)生分歧或者責(zé)任推諉的情況。只有在PPP項(xiàng)目完成并達(dá)到合約標(biāo)準(zhǔn)，政府驗(yàn)收后才會(huì)向私人部門支付。

三是加拿大將“物有所值評估”作為確定最佳采購模式的工具。加拿大“物有所值評估”分為兩個(gè)階段：在采購階段進(jìn)行初始評估，以確定是否采用PPP模式；在合同簽訂階段進(jìn)行最終評估，以確定中標(biāo)人的方案是否能實(shí)現(xiàn)物有所值。

加拿大PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)之三：多元的融資渠道

加拿大聯(lián)邦政府在2007年創(chuàng)建的“PPP中心基金”，這一基金能夠提供25%的資金給PPP項(xiàng)目，且能夠以此資金來支持撬動(dòng)社會(huì)資本對PPP項(xiàng)目的投資。該基金運(yùn)作模式分別有提供項(xiàng)目基金、提供項(xiàng)目（低利率）貸款、作為政府方的一部分直接投資于PPP項(xiàng)目。至2016年末該基金已宣布投資承諾支付的有22個(gè)PPP項(xiàng)目，共13.21億美元。另一個(gè)由加拿大聯(lián)邦政府于2013年設(shè)立的“建設(shè)加拿大基金”，在創(chuàng)立之初就設(shè)置了一個(gè)宏偉目標(biāo)：在未來10年調(diào)動(dòng)出140億加元投資到建設(shè)各級政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，此舉也加大了PPP項(xiàng)目對私人部門的吸引。

除此之外，加拿大養(yǎng)老基金作為投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，為PPP項(xiàng)目引入了較長期限的資金來源，減少期限錯(cuò)配的情況。據(jù)相關(guān)報(bào)告指出，在基礎(chǔ)建設(shè)的投資中，加拿大養(yǎng)老金投資比例為5%，與其他國家1%的投資相比，加拿大的投資比顯然是十分高的。另外，加拿大通過多種方式降低PPP項(xiàng)目融資成本也有效促進(jìn)了該項(xiàng)目的發(fā)展。如通過銀行貸款、發(fā)行債券、產(chǎn)業(yè)基金投資、股票上市、資產(chǎn)證券化等方式獲得投資資金，有效地降低了PPP項(xiàng)目融資成本，彌補(bǔ)了私人部門融資成本高于政府部門的劣勢，提升PPP項(xiàng)目績效表現(xiàn)。

加拿大PPP項(xiàng)目成功的啟示

完善PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理。在監(jiān)管方面，加拿大成立省級PPP專職監(jiān)管指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)職責(zé)如下：向省政府反饋開展PPP項(xiàng)目時(shí)所遭遇的政策、質(zhì)量、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等問題，管理項(xiàng)目交易全過程，監(jiān)管國有資本資產(chǎn)的投入和轉(zhuǎn)讓等。此外，各級政府依照各自區(qū)域的實(shí)際狀況，也應(yīng)建立相應(yīng)的PPP中心。從省—市一縣，層層遞進(jìn)，相互協(xié)作，共同開展PPP模式的推廣、規(guī)劃以及監(jiān)督和管控等工作。

建立完備的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。一是建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。對我國而言，在發(fā)展PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)該借鑒加拿大的成熟經(jīng)驗(yàn)，考慮將經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及超支風(fēng)險(xiǎn)等合理轉(zhuǎn)移給私人部門，由政府部門來承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)及政治風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橄鄬碚f，政府部門對監(jiān)督和掌控以上兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)更有優(yōu)勢。此外，私人部門與政府部門應(yīng)該建立和諧的協(xié)商議事機(jī)制，對項(xiàng)目利益劃分應(yīng)以合約形式明確規(guī)定，且利益分配要恰當(dāng)合理，要具有激勵(lì)性，能夠激勵(lì)各方愿意積極承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。二是建立科學(xué)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系。在項(xiàng)目實(shí)施前，PPP項(xiàng)目的各個(gè)參與方要對項(xiàng)目的可行性和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分論證，要充分考慮項(xiàng)目開展所可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)。就目前來說，我國僅要求在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段實(shí)施“物有所值評估”。建議參考加拿大“物有所值評估”辦法，在采購階段進(jìn)行初始評估，以確定是否采用PPP模式；在確定中標(biāo)候選人時(shí)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，開展二次評估分析，以判斷項(xiàng)目是否能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。

創(chuàng)新投資回報(bào)機(jī)制吸引社會(huì)資本。一是通過合理設(shè)立運(yùn)營年限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保政府補(bǔ)貼適度，進(jìn)而為PPP項(xiàng)目中后期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范。合理配置資源，選擇恰當(dāng)?shù)娜谫Y模式，增加資金利率，減小融資成本。二是將PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營中價(jià)值充分開發(fā)出來，吸引社會(huì)企業(yè)參與，以此來降低項(xiàng)目后期運(yùn)營中的成本，提升運(yùn)營效率。三是創(chuàng)建可調(diào)整的投資回報(bào)機(jī)制，一旦環(huán)境或者條件發(fā)生較大變化，可以利用此機(jī)制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以此避免政府過度讓利。四是建立“政府付費(fèi)”的回報(bào)模式，由財(cái)政安排適量投資補(bǔ)助彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營初期收支缺口，并建立最低收益補(bǔ)償機(jī)制。

（作者均為深圳大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站在站博士后）

【參考文獻(xiàn)】

①楊雅琴：《加拿大運(yùn)用PPP投資公共項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《地方財(cái)政研究》，2016年第4期。

責(zé)編/高驪 谷漩（見習(xí)）