村規民約助推鄉村治理

邵文龍

【摘要】村規民約是民間法的重要組成部分，對農村的社會實踐發揮指導性的作用。同時，作為民間法重要表現形式的村規民約也賦予了村民民主管理權利、民主決策權利及民主選舉權利，加強了我國基層政權組織建設。在農村治理實踐中，提升村規民約的執行效力及合法性成為現階段需要迫切解決的問題。

【關鍵詞】農村治理 村規民約 群眾自治 【中圖分類號】C913.6 【文獻標識碼】A

村規民約是歷史發展的產物，為人們的生存安全提供了保障。新中國成立后，為了促進國家政權的鞏固和發展，黨和政府加大對鄉村的治理力度，為村規民約在農村的實踐提供了機遇。

村規民約在處理農村事務中發揮重要作用

村規民約作為農村社會治理工作的重要工具，在農村處理內部事務過程中發揮了重要作用。一是國家政策的影響。村規民約在傳統的發展中，主要是用來解決農村內部出現的問題，但是隨著社會的發展，一些政府的相關職責被劃分到村規民約中，突出表現在環境保護、計劃生育等方面。其中，環境保護和計劃生育作為我國的一項基本國策，其實施效果直接影響著我國的生存和發展，一些地區將其納入到村規民約中，并逐漸演變為村民的共同約定。

二是契約性的影響。契約性的出現直接對村規民約的鄉土性造成沖擊。近幾年中，在村規民約上契約性的體現越來越明顯，村規民約對全體村民具有相同的約束力，要求全體村民按照村規民約中的要求，自覺遵守。契約性建立在村規民約的基礎上，導致鄉土性準則發生改變。

三是文本的影響。目前，大多數村規民約的文本都缺乏規范化，不存在官方的體例格式，包括生活習慣、語言禁忌及做法等相關方面的規制，但是缺乏固定的文本格式，這促使村規民約逐漸向法律條款方向不斷發展。該種發展方向促進了村規民約的規范性，提升了其自身的權威性。

村規民約在農村治理實踐中存在程序違法、內容不合理、執行偏差的問題

目前，村規民約存在程序違法問題，村規民約的制定主要是依照各地《村民委員會組織法》來組織、規定和實施的，當地唯一的村規民約制定機構形式就是村民會議。村規民約中所涉及到的大小事件都是和村民的共同利益直接掛鉤，因而在操作實施過程中，只有村民會議才有資格、有權利代表所有村民的意志來作相關決策。另外，還有一些農村地區，村規民約在實施及執行過程中，主要是由黨支部和村委會來規定村規民約上的問題，更有甚者，由村支書和村主任制定村規民約內容，一些村規民約雖然已經通過了村民會議，但是實質是代表村支書和村主任的利益。村規民約的制定存在程序違法問題，為了確保程序正義得到保證，避免這些違法程序出現，要加大對村規民約程序進行重新設置，以此來保障廣大村民的根本利益，提升村務管理效果及管理質量。

在內容上，村規民約也存在內容不合理的問題和現象。如，有的村規民約規定在未經村兩委許可的情況下上訪，就要按照規約扣除糧食補償款1-10年不等。再如，無理阻礙公務人員執行相關公務行為的，視情節輕重，處以200-300元罰款。針對村規民約的制定內容，早在《行政處罰法》中就有明確規定，運用行政處罰法的權限對行政處罰法的法定職責進行規定，要求各項處罰行為必須在法律規定允許的范圍內執行。村規民約不屬于行政處罰法，村民委員會無法在法律規定的范圍內執行，導致行政處罰法定權益受到影響。村規民約不屬于行政處罰法，村民無法按照行政處罰法的規定執行任務，導致自身的法律授權無法得到保障，阻礙了村民自身權利的實現，村民不具備制定行政處罰權的權利，因而無法得到法律的授權。要想對村民的權利進行限制，需要嚴格按照相關法律法規的規定，遵循法律保留原理，盡量避免行政行為對私人財產及自由的干擾。

效力確認和執行偏差方面的問題。只有在村民會議通過后，村規民約的執行力才可產生相應效力，但是村規民約的效力確認卻成為學術界爭相討論的問題，在《村民委員會組織法》中，提出了村規民約的法律效力，但是沒有標明效力的確認機關，給村規民約的契約性造成一定影響，效力執行問題直接影響著村規民約的執行效果。村規民約中，主要是對一些一般性的事由進行規定，利用法律問題來影響機關執行效果，自治問題的執行機構成為村規民約執行中需要重點解決的問題。

發揮好村規民約在農村治理實踐中的作用

在村規民約施行中強化道德約束。村規民約作為村民自治中的一項重要工具，在實行及制定過程中，要嚴格堅持依法治國原則，對村民的行為進行制約，杜絕違法亂紀現象的產生。一方面，應該將村規民約中帶有歧視色彩和違法性的不妥內容全部廢除。另一方面，更要杜絕新的違法內容的出現，確保村規民約內容制定的合理性，將其與行政法規和現行法律建立緊密的銜接，確保村規民約施行的合理合法。將維護社會穩定、強化道德約束、協調社會關系納入到村規民約的內容中來。

利用村規民約統一村民思想。村民自治是農村治理工作中的重要內容，因此要嚴格按照憲法中的要求，強調居民委員會的作用，將其作為群眾性自治組織的重要組成部分，充分發揮村規民約在農村治理實踐工作中的重要作用。村民自治作為村規民約中的重要內容，要堅定不移地走群眾路線，提升村民自治工作效果。目前，有一些村莊將村規民約掛在村委會的墻上，但是卻沒有引起廣大村民的關注，存在對村規民約了解不清，村規民約形式化、任務化問題，與當前農村現階段的發展不符，造成村規民約在農村地方治理工作中的作用不能得到有效發揮。此外，村規民約忽視村民的話語權和知情權，制定出的村規民約與農村的社會治理存在不相適應、缺乏實際意義的情況。因此，要充分發揮村規民約在農村治理實踐工作中的作用，廣泛征求村民意見，賦予村民監督權、參與權和知情權，并將村規民約的相關工作內容與黨的群眾路線相統一，確保兩者能夠建立緊密的聯系，加強村民自治領導，為農村治理工作提供指導思想，提升村規民約作用。

村規民約施行要立足于實際生活。村規民約在施行過程中，要立足于實際現狀，加大對村情實地調查和研究，認識和把握村情發展現狀，深度把握農村治理工作存在的問題，提升問題解決能力，對農村治理中出現的共性問題記錄下來，并提出合理化的解決措施，降低村民治理過程中的問題和機會成本，促進村規民約系統化、理論化，真正發揮村規民約實現其治理及融合功能，進而引導和教育廣大村民，提升村民自身教育能力，通過自我管理、自我服務，最終構建出村規民約制度下人人參與、法治為基、民主共建的農村發展新局面。

綜上所述，村規民約作為農村群眾自治實踐中的重要組成部分，其實施效果直接影響著農村地區的經濟發展水平及自治實踐工作實施效果，需要將村規民約作為農村地區自治實踐工作中的重要組成部分。村規民約在當前全面推進法治社會建設中發揮了重要作用，有助于促進群眾自身利益的實現，有助于將法治觀念和法制思維融入到農村發展中，為農村的發展保駕護航。

（作者為南京工程學院副教授）

【注：本文系江蘇省高校哲學社會科學基金項目（項目編號：2017SJB0410）的研究成果】

【參考文獻】

①裘有度：《村規民約在鄉村治理中的軟法作用》，《中共四川省委黨校學報》，2015年第3期。