紐約彈性城市建設經驗及其對上海的啟示

曹莉萍,周馮琦

上海社會科學院生態與可持續發展研究所, 上海 200020

盡管依托沿海河口城市的區位優勢,紐約市在過去的10年(2007—2016)獲得繁榮發展,但城市生活成本上升和收入不平等依然存在,貧窮和無家可歸的人口比率依然很高；城市核心基礎設施如道路、地鐵、排污設施、橋梁已年久失修；城市空氣和水環境不再清澈,城市公園和公共空間也不能滿足所有紐約市居民的需求。若再不采取行動,氣候變化將成為城市未來發展的現實威脅。因此,制定和實施以“應對氣候變化”為核心的環境政策和城市規劃,建設彈性城市是紐約市解決因氣候變化帶來的社會、經濟、環境問題,實現可持續發展的必經之路。

同樣面對氣候變化挑戰,上海對照其城市特點和發展階段,需要從最新的城市彈性建設歷程中汲取經驗,逐步打造具有中國特色的彈性城市。紐約市彈性城市經驗對上海市建設彈性城市帶來較多啟示,尤其是對上海市中心城區彈性建設具有較強的借鑒意義。

1 紐約彈性城市概念提出

彈性概念從生態領域產生,經歷從簡單系統到復雜系統再到社會-生態系統的研究范圍不斷擴大、研究方法不斷趨于整體的過程,形成相對完整的概念體系；該概念體系是理解彈性城市屬性的重要理論基礎,而如何增強其可操作性則是彈性城市理論體系深化的趨勢,是彈性城市建設實踐的強烈內需[1-4]。進入21世紀,紐約開始提出彈性城市建設理念,并明確了城市彈性的定義：即在面對壓力或抵御震驚性事件時,快速恢復城市各項功能并使城市變得更強壯的應對能力、城市基礎設施系統如交通、能源、通信系統等的適應能力,包括災害影響減緩能力和應對未來挑戰的適應能力。

2 紐約彈性城市建設發展歷程和主要內容

2.1 彈性城市建設計劃的演進

紐約彈性城市建設和氣候適應項目早在2007年《更蔥綠,更美好的紐約》就已提出,直到2013年6月,綜合應對氣候變化的彈性城市計劃《更加強壯、更富彈性的紐約》規劃了一個10年彈性城市建設項目,該項目耗資200億美元,共包括257個適應基礎設施系統建設的子項目,該計劃目標是在桑迪颶風災害之后建成一個最具抗擊能力、堅實的城市社區?！陡訌妷?、更富彈性的紐約》計劃詳細分析了發生桑迪颶風災害期間紐約城市社區、建筑、基礎設施和海岸線所受到的影響,并提出了使彈性建設項目更能應對未來氣候變化的風險評價體系。同時,紐約市長辦公室房屋修復部門也提出了《重建計劃》(2013),該計劃得到了聯邦基金會支持,并作為颶風災害后城市恢復計劃中的一部分,幫助修復紐約城市房屋建筑。2014年4月,紐約又發布了《一座城市,一起重建》報告,旨在強化和擴大彈性建設內容和房屋修復計劃。該報告提出設立恢復和彈性建設辦公室來推動城市彈性建設版本的更新,同時,辦公室應承擔起執行關鍵項目改善的職能,包括加快損失補償審查和建設項目啟動。

2015年,紐約發布了更新、更全面的氣候彈性建設計劃《一個紐約——一個強壯、適宜的城市》,為繼續實施應對氣候變化路線服務。在最新計劃中,城市通過創新理念和聚焦重點領域加速和擴大了“建設一個強壯而富有彈性的紐約城市”計劃,這些新理念和聚焦領域[5]包括：(1)強化社區功能。(2)更新氣候項目。(3)聚焦熱波影響。(4)土地利用政策。(5)升級聯邦議程。最后,美國軍工集團(USACE)每2年發布一次北太平洋海岸綜合研究,其研究結果在指導紐約彈性城市建設上極具權威性。

2.2 強壯、適宜、彈性城市建設主要內容

紐約市經過3個版本的彈性城市計劃升級(圖1),為解決紐約城市收入不平等問題和應對氣候變化問題提出了具體實現路徑。其最新版本的《一個紐約》計劃為紐約市在下一個百年里成為全球中心提出了經濟發展和增強城市活力的策略。因此,在這個規劃下,紐約市所需要面對的壓力更多的是未來可能發生的挑戰,提出的彈性城市建設路徑和目標不僅適用于現在的紐約,更能讓未來紐約有所適從。本文根據紐約彈性城市建設計劃的最新版本,在分析紐約當前和未來面臨的氣候、經濟、社會挑戰和潛在機遇的基礎上,總結紐約建設強壯、適宜、彈性城市的發展目標和具體措施,從中探索紐約建設彈性城市的經驗。

圖1 紐約彈性城市建設歷程Fig.1 Process of New York City′s Elastic Construction

2.2.1 核心挑戰與機遇

(1)社會經濟壓力

在人口方面,由于大量的移民涌入,紐約市的人口持續快速增長,2015年常駐人口已經達到855萬,處于歷史新高,2010—2015年人口年均增速為4.6%,預計到2040年將會達到900萬。其中,曼哈頓區人口為164萬,2010—2015年均增速為3.7%,較其他城區緩慢。城市人口的過快增長將會使城市基礎設施和公共服務供給變得緊張。同時,紐約人口老齡化趨勢逐步呈現,到2040年超過65%的人口為老年人口。這就需要城市設計能夠提供更多適應人口老齡化的公共服務,并且通過提供公平獲得就業和服務的機會,減緩城市老齡化的壓力。

在經濟方面,根據美國商業部經濟統計局(ESA)網站數據,2014年紐約市共計有420萬個就業崗位,其中11.3萬個為私人崗位,共創造城市總產值(GCP)6470億美元。自2008年金融危機以來,紐約市經濟復蘇增長速度超過了美國,2009—2014年工作崗位增加了11.5%。經濟的持續穩定和增長來源于核心區——曼哈頓區和其他區縣經濟多元化貢獻。在過去的10年里其他區縣的工作崗位增加速度要超過曼哈頓區,但曼哈頓區仍是工作崗位數量最多的區域。傳統的金融業、保險業和房產業成為紐約市經濟發展的重要支柱,這些行業提供的就業崗位占總就業崗位的11.7%,其2014年產值占GCP的38.4%,并為紐約市提供了穩定的、用于支持城市基礎設施和公共服務投資的稅收來源,從而促進了城市經濟的持續增長,2014年,紐約共擁有52家世界500強企業總部。但盡管如此,2015年紐約市的貧困人口占城市總人口的20.6%,高于美國貧困人口比例。

(2)基礎設施亟待更新

作為全球城市,紐約市的老舊基礎設施成為束縛城市現代化和發展動態城市中心的重要因素。這些老舊基礎設施包括交通系統、供水設施、供氣設施、電力系統和互聯網系統。2015年,紐約共有88%的供熱管道、53%的城市發電容量、37%的輸變電站、12%的大型變電站、39個燃料終端處于百年一遇洪水高發區域；2020年,18%的通訊設備也將處于百年一遇洪水高發區域。盡管大量的論證表明現代基礎設施隨著經濟增長而增長,但是某些地區的公共設施投資仍然跟不上資本投資。例如,紐約市的交通系統于2013年已經破紀錄滿負荷運送旅客17億人次,人均每天通勤時間達47min成為美國大城市中通勤時間最長的地區；紐約城市的供氣、供熱和供水管道雖然還不到使用年限,但是管道材料已經不適應現在的標準配置,“跑冒滴漏”現象嚴重；城市地下基礎設施尚未標識,出現問題時難以精確定位、及時修繕；城市的高速公路和橋梁,如1883年建成使用的布魯克林橋也存在老舊和坍塌的風險；互聯網像水、電、氣一樣成為生活不可或缺的公共產品,但是截止2014年底,仍有22%的紐約市家庭沒有安裝寬帶互聯網。

(3)城市生活環境變化

近幾年,紐約市在大氣環境治理方面,通過減少建筑能耗和使用低碳電力措施,取得了實質性的進展。城市溫室氣體排放量比2005年下降了19%；空氣質量達到過去50年來最干凈的狀態。在美國的各大城市中,紐約市的空氣質量已從過去排名第7位上升到第4位。在土壤治理方面,總面積超過260萬km2的100多塊棕地已經被清理和修復,其中2015年修復的23塊棕地創造了420個新就業崗位,550戶保障性住房和1.62億美元的稅收收入。在綠色基礎設施建設方面,城市生態調節溝、雨水花園、透水路面、綠色屋頂也有助于減緩暴雨帶來的洪水并防治城市污水四溢入城市河道。然而,尚未得到治理和有效利用的環境污染物仍然對人身健康和生活產生慢性的不良影響,2012年大約有千分之四的紐約市青少年(5歲—17歲)因哮喘入院；人口壓力也使得紐約市到2030年要增加14%的供熱來源和44%的能源消費；平均每天產生的2.5萬噸生活垃圾中只用15.4%的廢棄物能夠被循環利用。

(4)應對氣候變化的挑戰

紐約經歷過2012年桑迪颶風襲擊了紐約港,在應對氣候變化方面取得了卓越的進展,但仍然受到氣候變化的影響。紐約城市應對氣候變化委員會(NPCC)對氣候變化帶來的威脅進行了分析并做出了最好的情景分析來影響城市氣候政策的制定。NPCC發布的《構建氣候彈性知識庫》(2015)報告更新了地區氣候項目數據。報告發現,過去100年,紐約市沿海平面平均每10年上升2.54cm,從1900—2015年共上升了33.5cm；以2000年為基期,NPCC預測到2050年的中間值,紐約市平均氣溫將上升4.1—5.7℃(即上升4%—11%)；紐約市附近海平面將上升27.94—53.34cm；每年超過32.2℃的天數將翻一倍。由于海平面的上升,沿海洪水發生的頻率將會上升,橫跨北大西洋盆地的颶風數量也將會密集地增長一倍。這些氣候挑戰都會反映在城市社區、貿易、基礎設施、人們身體健康上。

(5)區域協同發展的重要性

得益于高速的城市內部交通、高技能勞動力、豐富的文化資源和基礎設施,紐約市的經濟發展成為紐約大都市圈繁榮的重要動力。但是紐約大都市圈內的其他城市和地區同樣面臨著收入不平等、保障性住房滿足不了經濟發展、港口不能共享等問題。而且紐約大都市圈的城市間交通尚未達到互聯互通的便利,尤其是紐約市與新澤西州的休斯敦、長島、康乃狄克州等之間的交通缺乏行政協調。碎片化的行政管制阻礙了交通、能源、通信等一系列關鍵領域區域規劃的實施,單純的城市間基礎設施建設和公共服務交易不能對區域的發展產生積極的作用。因此,紐約市必須在區域政府做中起到領導作用,從而協調區域內的合作,提高區域內公共服務投資效率。

(6)數字技術和大數據應用

數字工具如互聯網、數據庫,可以幫助解決一些城市中最緊迫的彈性挑戰,包括支持社區彈性建設和社會凝聚力形成,并提高人們應對突發事件的能力。紐約市利用數據戰略來開發綜合交互式平臺,這個平臺能夠定位和歸納城市社區與政府機構組織的活動及經驗。同時,紐約市通過社區建設計劃,獲得數字工具的數據基準線,并通過數字工具將居民需求與政府提供的服務相互對接,以及公開城市社區事件的具體信息。

2.2.2 建設目標和評價指標

颶風災害過后,紐約市必須面對重新修復海岸城市生活的挑戰和實現增強城市彈性的承諾。NPCC推出了一系列的修復方案,在最新版本的方案中,紐約市建設城市彈性的目標是：使城市能夠應對更多的挑戰而不僅僅是“下一個桑迪颶風”。那么在這個總目標下,紐約彈性城市建設的分目標包括4個[5]：①每個城市社區更加安全；②建筑更新升級能夠抵御氣候災害的影響；③區域內基礎設施系統能夠可持續地提供服務；④沿海防洪能力提高以抵御洪水和海平面升高。雖然最近版本的計劃是為紐約人未來100年內建設彈性城市所設計的,但從其建設成效評價指標體系來看,是在延續和完善前面幾個版本計劃的基礎上發展而來的,這些評價指標包括：①到2050年,消除因災害事件而導致的長期(超過1年)人口遷移；②城市社區社會脆弱性指數降低(最新數據顯示已降低4位);③氣候事件造成年經濟損失的減少(最新數據顯示已減少17億美元)。

(1)每個城市社區更加安全

當災害性事件襲擊紐約城市時,城市多個社區都會暴露出其脆弱性。此時,需要當地居民、社會組織和社區領導者指揮進行社區恢復,并在政府救援耗盡時提供長期恢復的支持工作。雖然政府對社區建設的幫助非常重要,尤其是在發生災害時,保持政府部門與社區利益相關者之間的聯系能夠高效的處理災害問題,但是城市社區利益相關者積極地與地方非政府組織保持聯系,能夠使城市更主動應對未來可能發生的災害問題并做好中長期恢復工作的準備。同時,增強社區內的社交網絡和完善社區基礎設施建設同樣能夠增強城市彈性。例如,熱波是紐約城市未來一大挑戰,若社區內沒有穩固的社交網絡和基礎設施,那么對熱波敏感人群,如老人和小孩的受傷人數將會上升。最后,社區需要通過配置應急通信設備和實施預防項目來保持社區基礎設施和社交網絡應對災害的能力。在災害發生時,第一反應人和其他重要的相關人員必須能夠馬上進入響應和修復工作、物流和支持工作領域以及啟動關鍵應急設備。這些長期修復工作能夠保證受災居民有機會通過招聘程序和勞動市場參與社區恢復建設工作。因此,通過增加社區基礎設施建設、增強社交網絡和經濟彈性來使每個城市社區更加安全是紐約彈性城市建設目標之一。該項目標評價指標包括2個：①紐約市到2050年將增加12萬個應急避難所；②社區建設志愿者數量到2020年將比2015年增加25%。

(2)建筑更新升級以抵御氣候災害影響

雖然,紐約城市已經設計了能夠提高安全性和高能效的新型建筑,但城市中大多數建筑如住宅、學校、工作場所、企業和宗教場所因已按照以往建筑標準進行建造,其抗災能力尚未達到抵抗百年一遇洪水的能力,因此,非常有必要對紐約市橫跨5個行政區的既有建筑進行改造升級,以抵御自然災害的影響并恢復受損建筑功能,從而使這些建筑繼續在氣候正常情況下為城市居民和商業活動服務。為此,紐約要通過3個指標來實現建筑更新的目標,包括：①通過洪水保險政策在百年一遇洪水高發區域提高家庭住宅比例(最新數據顯示已提高55%)；②增加區域內能夠抵御洪水風險的建筑面積(尚無最新數據統計)；③通過“重建項目”恢復和增加區域內家庭數目(最新數據顯示已有31戶家庭開始修復)。

(3)區域內基礎設施系統可持續地提供服務

紐約市將通過改變區域和城市基礎設施建設體系,減低氣候變化對城市功能實現的影響,保證在應急情況下關鍵服務的持續供給,以及城市功能在服務中得到快速恢復。紐約城市已經實施了一些系列基礎設施恢復和彈性激勵項目,總額超過200億美元,加上區域城市伙伴,如大都會運輸署(MTA)、紐約和新澤西港務局(PANYNJ)、聯合愛迪生電力公司、長島電力局(LIPA)、國家電網、美國三大移動電話運營商(AT&T、Sprint、T-Mobile)、有線電視公司、無線運營商Verizon和時代華納有線電視公司等支持,項目總額將接近300億美元?；诔鞘谢A設施恢復和彈性激勵項目,紐約將實現區域內基礎系統可持續提供服務目標,其評價指標有2個：①縮短因天氣原因而造成的客戶等待時間和交通中斷時間(尚無最新數據統計)；②到2020年,百年一遇洪水高發地區的醫療設施和床位數量將翻一倍(最新數據顯示已增加了79%)。

(4)沿海防洪能力提高以抵御洪水和海平面升高

紐約市的海岸線經過400多年的考驗,已經暴露在氣候變化威脅之中。NPCC預測由于海平面的升高,受洪災面積將會增大；全城范圍內的洪水發生頻率和強度將會升高。若不采取行動,到2050年,紐約市將會有183km2地區面積處于百年一遇洪水高發區域,這一面積將比2015年增加了42%,涉及人口數量擴大至80.9萬人。為此,在2013年,紐約市就發布了第一個具有海岸全面保護計劃的彈性城市建設規劃——《更加強壯、更富彈性的紐約》來減少城市脆弱性。之后,紐約實施一系列海防項目來應對氣候變化帶來的威脅,并與USACE合作開展海岸彈性建設項目。但不論是現在還是未來,紐約市都需要大量的資金支持以及探索新的資金來源來保證海岸彈性建設項目全面、有效地實施。未來紐約市在實現提高沿海防洪能力目標方面包括3個評價指標：①完善線性海防設施部署(最新數據顯示已增加了11.1km海防線)；②提高沿海生態系統修復面積(尚無最新數據統計)；③提高從海防項目和生態系統修護項目中獲益居民的數量(最新數據顯示已有20萬居民獲益)。

2.2.3 具體措施

(1)城市社區安全方面

要實現城市社區安全目標,首先,要加強社區組織建設。主要措施包括：①開發綜合的、交互式的網絡平臺來定位大小社區組織及其開展的活動,同時也可以通過這個網絡平臺公開地方政府的公共服務和政策措施。②通過強化社區組織服務能力、信息化能力、社區應急指導能力和制定彈性規劃能力,來支持社區彈性建設和擴大民主參與。③紐約市將增加志愿者參與社區政策實施的機會。第二,完善應急準備和計劃。紐約市通過修訂紐約應急管理預案(NYC EM)來擴大人們應對極端氣候災害事件和其他災害的公共教育,預案內容包括如何做好應急準備和如何應對災害影響。第三,扶持中小企業和當地商業。作為城市社區的關鍵部分——中小企業能為受災人們提供就業崗位、產品和服務。颶風災害過后,受影響社區的商業中斷意味著經濟效益損失、失業增多和產品服務的減少,許多社區居民的日常需求得不到滿足。為此,颶風過后城市需要向650家企業提供金融和技術幫助。截止2015年底,“桑迪颶風商業貸款和贈款項目”(2013年啟動)已經為250家中小企業提供金融保障。第四,確保員工發展是彈性投資的一部分。紐約市將通過城市“重建項目”來鼓勵社會更多地雇傭受桑迪災害影響的居民,尤其是低收入者,并為其提供培訓,使其能夠參與城市恢復項目。此外,紐約城市社區外的勞動力服務也會隨著工業發展和勞動力組織發展被融入到紐約城市彈性建設項目中。第五,減緩熱波的風險。通過綠色化社區和增加空調設備,來減緩熱波導致的疾病和死亡,減少因氣候變化導致的城市脆弱性。其中,綠色化社區建設包括城市熱島工作小組通過創造能夠收集社區層面溫度數據的氣溫監測系統,與自然保護協會科學地評價熱島效應以更好地收集熱波數據。在增加空調設備措施方面,紐約市通過“聯邦低收入家庭能源援助項目基金”保證低收入、熱脆弱地區首先獲得制冷設備。紐約市衛生局也相應修改衛生法律來更新熱脆弱地區住宅和人的最高耐受溫度數據標準。

(2)建筑更新升級方面

要提高建筑抗災能力,增加洪水風險區域的家庭數量。首先,要升級改造城市公共和私人建筑。紐約市通過執行“重建項目”來展示未來最佳居家和社區典范,同時升級或強化建筑系統如電氣設備,來提升多戶住宅建筑的抗洪水能力。在提高公共建筑的彈性投資方面,紐約市房屋局(NYCHA)從聯邦應急管理局(FEMA)獲得了30億美元的資金來提高33棟公共建筑彈性；在修復和更新私有建筑投資方面,紐約市也承諾擴大其在聯邦基金中所占比例。第二,政策支持建筑更新。新的區劃要求、建筑法律修訂和洪水保險項目改革已經對紐約市建筑更新環境起到積極作用。紐約市相關工作組將繼續調整洪水保險費率(FIRMs)和改革國家洪水保險項目(NFIP)來對齊分區和更新建筑規范。到2018年,紐約市將制定和采用新的建筑彈性設計指南來指導易受洪水、極端大風和熱波影響的區域建筑設計,并根據未來氣候環境變化、氣候項目不確定性評價和設施生命周期,相應地改變設計標準,從而保證紐約市的建筑一直堅持最高的設計標準。第三,改革FEMA的NFIP項目。由于氣候風險的不斷提高,FEMA的NFIP項目保費日益增高,增加了FEMA支付保費資金的壓力。紐約市需要采取更全面的行動來改善低風險投資和優化政策,這些行動包括開展評價NFIP更新項目及其對城市環境的影響,回顧聯邦應急管理局的研究并與其共同制定基于研究結果的改革措施。同時,紐約市還積極參與FEMA的“社區評價體系”(CRS)建設,以減少城市洪水保險投保人的費用。

(3)基礎設施建設方面

為了增加城市基礎設施,使其覆蓋未來可能發生洪水的區域,并且能夠抵御洪災。紐約市主要采取了兩項措施：第一,升級區域內基礎設施系統。紐約的城市基礎設施需要獲得升級以使其具有可操作性和彈性可修復,需要繼續與基礎設施提供者和運營商進行投資合作。這不僅是需要通過FEMA公共資助項目獲得地方的配套資金進行基礎設施建設,更需要像改造城市建筑一樣與區域內其他城市伙伴在交通基礎設施建設領域進行區域間合作,從而升級設施系統、堅固路面,完善應對暴雨的綠色基礎設施,以減輕污水管道收納暴雨的壓力；投資建設污水處理廠、泵站和水庫大壩來提高城市防洪、泄洪能力。第二,政策扶持基礎設施升級。紐約市通過最科學的研究和可靠實驗來制定相關法律,鼓勵區域內政府合作來提升基礎設施功能共同抵御災害和實現城市彈性恢復。同時,通過制定和執行一整套彈性建設指南來標準化過程管理,從而保證城市彈性建設的高績效標準。到2018年,城市所有建設機構都將采用標準化的彈性設計指南來升級基礎設施。此外,城市氣候應對小組將與區域內基礎設施供應商和運營商合作提高公共服務供給效率,并且紐約市通過與州政府、學術機構合作,與美國國家安全部門共同對區域彈性建設項目進行評價,評價內容包括城市服務供應鏈上關鍵商品,如食物、能源、材料和消費品的供給彈性。

(4)沿海防洪能力方面

在提高沿海防洪能力方面,紐約市也有三項措施：第一,增加海防工程。自紐約市發布包含37億美元全面沿海保護計劃的規劃——《更加強壯、更富彈性的紐約》以來,城市在5個行政區開展海防工程項目。為了擴大海防工程項目的公眾參與,紐約市重新建立了海濱管理咨詢董事會來指導海濱建設,包括沿海彈性設施建設、自然資源保護等。同時,紐約市通過與NPCC和牙買加灣科學與彈性研究所合作,繼續開發基于保護自然的彈性建設項目。第二,為重要的海防項目尋找資金來源。紐約市與USACE合作的、有關2015年紐約港及其子港建設的研究項目是由紐約市授權并募集建設資金,這些項目將為USACE研究提供基礎數據,紐約市在開展這些投資項目時需要增強自身的融資能力,為此,紐約市通過項目競爭招標方式獲得來自城市社區伙伴和其他利益相關者的項目建設資金。第三,政策支持海防項目。一個新的海防項目設施必定需要相應濱海管理規劃支持,城市需要更新的濱水地區管理工具來評價和優化管理其新建項目,因此,紐約市探索新的治理模式來支持項目競爭,并整合沿海彈性措施形成長效治理機制。

3 紐約彈性城市建設經驗對上海的啟示

3.1 紐約與上海城市相似性比較

從紐約市建設彈性城市的案例中汲取經驗為上海市所用,需要對這兩個全球城市進行合理地比較。首先,在城市規模上,紐約市整體面積1214km2,其中789km2為陸地,陸地人口密度10836人/km2(2015年數據)是美國區域經濟的中心和人口集中地,也是受氣候變化影響較大的中心之一；而上海市面積為6340km2是紐約市陸地面積的5倍,上海市中心城區(上海外環線以內,660km2)面積與紐約市陸地面積相當,因此,紐約市的經驗對上海中心城區彈性建設具有直接借鑒意義。其次,上海市在區位上與紐約市存在較大相似性——沿海港口城市,紐約市擁有836km海岸線,其口岸吞吐量一直保持在1億t以上,是美國最大港口；上海市擁有500km海岸線,2014年口岸吞吐量為38516萬t[6],遠超紐約市港口的一倍,已然成為世界航運中心。第三,從社會經濟發展階段來看,作為全球城市,紐約市和上海市經濟增速變化相似,2011—2014年都出現緩慢下行趨勢(圖2)；同時,兩個城市的人均GDP(GCP)趨同(2000美元價),2014年上海市人均GDP為9509.78美元/人,略超過紐約市人均GCP(圖3)。第四,在經濟結構方面,從美國經濟分析局(BEA)顯示的歷年就業人數看(圖4),紐約市幾乎沒有第一產業,其第三產業從業人數占比超過90%,2014年達到93%(圖5),呈現為典型去工業化特征的后工業社會,受氣候環境影響的產業主要是第三產業；而上海市目前仍保留第一產業,2014年上海市第一產業產值占比為0.5%；其第二產業產值占比為34.7%；第三產業比重也相對較高,占總產值的64.8%(圖6),因此,氣候環境變化對上海第二、三產業發展均存在較大威脅。第五,從工業對環境的影響來看,處于后工業社會的紐約市,其建筑業和制造業對城市生態環境的影響較??；而上海市仍處于工業化進程中,2014年工業產值比重為31.2%,工業排放對城市生態環境具有較大的影響,其中,工業廢水排放總量約占城市廢水排放總量的20%；煙塵排放總量中工業排放占比93%；廢棄二氧化硫(SO2)排放總量中工業排放占83%。

3.2 對上海建設彈性城市的啟示

從國內經驗來看,彈性城市建設的推進與復雜系統論下的城市規劃制定密不可分[7-8]。2016年10月,上海市城市總體規劃(2016—2040)(簡稱“上海2040”,下同)已上報國務院,其中也聚焦了彈性城市建設內容,并從應對氣候變化、提升生態品質、改善環境質量、完善城市安全保障4個方面建設更可持續發展的韌性生態之城[9]。對比紐約市彈性城市建設主要內容,兩個城市的彈性建設規劃也具有較大的相似性,上?？蓮脑陧椖拷ㄔO、資金籌集、區域合作、治理模式這4方面吸取相應經驗。

圖2 紐約市GCP增速和上海GDP增速比較 Fig.2 GDP growth rate in Shanghai vs. GCP growth rate in New York City

圖3 紐約市人均GCP與上海市人均GDP比較(2000年美元價) Fig.3 Per capita GCP in New York City′s vs. per capita GDP in Shanghai (constant 2000 U.S. dollar price)

圖4 紐約市歷年產業從業人數占比變化Fig.4 Proportion of industrial employment in New York City throughout years

圖5 2014年紐約市私人部門產業結構(以從業人數計) Fig.5 Industrial structure of private sector in New York City, 2014 (according to employment)

圖6 上海市歷年產業結構變化(以行業增加值計)Fig.6 Industrial structure change of Shanghai throughout years (according to industrial added value)

3.2.1 建筑、基礎設施、海防工程升級體現以人為本理念

從紐約市彈性城市建設的4個子目標來看,每一個目標都注重對社區、居民生命財產的考慮。這種以人為本理念的城市改造升級理念,在上海2040規劃韌性生態之城建設中尚未充分體現。即使在上海市海綿城市建設的研究中,也更多是關注項目建設的技術、成本問題?；诖?上海市在推進韌性生態之城建設時,需要不斷修訂建筑、基礎設施、海防工程3個領域的改造升級標準,參考紐約市具有以人為本理念的最高建設標準,同時基于應用互聯網和大數據預測成本-收益分析,對上海市建筑、基礎設施、海防工程進行改造升級,并在景觀設計和城市社區建設上盡量體現以人為本理念。

3.2.2 開拓彈性城市建設資金渠道,撬動社會資本參與

紐約市建設彈性城市的每個目標對應的措施都涉及了彈性城市建設資金來源問題。建設項目的初始投資主要來自于聯邦政府、州政府和市政府,占項目總投資的1/2左右,但項目后續資金需要紐約市政府通過向區域內伙伴城市、利益相關者、甚至是社區居民通過競爭招標的方式獲得,這對于同樣政府財政資金有限的上海具有較好的借鑒意義。我國作為發展大國,在生態文明建設上的技術和資金相當有限,上海市在先行示范推進韌性城市建設過程中,除了吸收國家財政撥款和利用自己有限的財政支出,更多需要吸收來自伙伴城市、企業、社會組織的資金支持。因此,需要上海市在城市生態環境治理的資金籌措上創新融資模式,拓寬融資渠道,保證上海韌性城市建設項目全面、順利實施的同時鼓勵社會更深入的參與上海韌性城市建設。此外,在韌性城市建設資金的運作上,上海作為國際金融中心,具有較好的先天優勢,但仍需要將韌性城市建設的資金運作和項目收益透明公開,以吸引更多的利益相關者參與項目運作。

3.2.3 開展城市間、地區間、與科研領先機構間合作

紐約大都市區域內城市、城區間合作,不僅為紐約市和伙伴城市的彈性項目建設帶來的資金、技術交流的便利,也提高的區域內各領域彈性項目的協同性,如交通運輸、電力、通信等項目。同時,紐約市作為負責彈性項目建設的責任人還積極與具有極高科研水平的美國軍工集團積極展開建設彈性城市的科研合作,真正將科技創新落實到城市建設和產業發展中。因此,上海市處于長三角地區城市領頭羊地位,有可能、也有責任將韌性城市的技術、人才、項目經驗、資金在整個長三角地區進行推廣,以實現協同建設韌性城市、更好抵御氣候災害和解決區域環境問題的目標。此外,作為一個包容的城市,上海市要積極與國際領先的科研團隊開展關于韌性城市建設的院地合作、校地合作,在科學充分的預研究基礎上提高上海市建設韌性城市的整體水平。

3.2.4 制定扶持政策,創新彈性城市政府治理模式

紐約市每各階段彈性城市建設目標的實現都離不開市政府出臺的配套政策支持,這些政策包括規劃、法律法規、標準規范以及城市管理體制改革。其中城市管理體制改革方面,紐約市針對具體問題設立專門的管理董事會,同樣起到擴大彈性恢復項目的公眾參與效果。而上海市在建設韌性城市方面的政策制定起步較晚,需要在上海2040規劃實施后盡快制定相配套的子規劃,如海綿城市建設規劃,以及相應的法律法規、標準規范；在城市管理體制改革方面,上海在制定2040規劃上已經體現出“開門”做規劃的示范,在今后的韌性城市建設中,更需要轉變政府職能,將彈性治理納入體制改革中,以應對未來氣候變化可能帶來的各種城市治理挑戰。

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