構建農業農村發展用地保障機制的探索
——以安陽市為例

文 l陳欣 陳艷君 王宏

為深入貫徹2017年中央1號文件精神，加快培育農業農村發展新動能，安陽市從規劃調整、加快推進農村產權制度改革等方面對農業農村發展用地保障機制進行了探索。

推進農業農村改革發展的路徑

當前，安陽市農業農村土地利用存在的主要問題可以概括為：人地矛盾尖銳，耕地總體質量不高；耕地后備資源開發難度較大；土地生態環境問題依然突出。此外，在保障糧食產量的同時，農業用地總體質量下降、功能窄化等也在制約著培育農業農村發展新動能目標的實現。

根據上述問題，安陽市推進農業農村發展改革的主要路徑應當從以下幾個方面入手。

以布局區域化為重點，調優結構突出特色。以內黃縣、安陽縣、湯陰縣東部等高標準糧田區為重點，大力發展優質強筋小麥等優質專用小麥。以內黃縣、安陽縣、湯陰縣東部為重點，建設優質花生生產基地，到2018年，優質花生種植面積達到4萬公頃。以內黃縣果蔬城等專業市場為集散中心、以現代農業園區為載體平臺，到2018年，設施農用地面積達到2萬公頃。

以經營規模化為重點，降低成本增加效益。2017年，完成全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作。大力培育各類農業生產性服務組織，圍繞耕、種、管、收等關鍵環節，支持開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化、規模化的生產性服務。

以生產標準化為重點，保障安全提升品質。加強農田基礎設施建設，推廣綠色增產模式，強化建設管理機制創新，集中打造并提升廣潤坡6666.6公頃等“五大片區”，堅持規劃提升、基礎建設、種植模式、配套服務、管理保護高標準，實現“田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”的生產格局。到2018年，基本建成13.3萬公頃高標準糧田，實現藏糧于地、藏糧于技。

以發展產業化為重點，延伸鏈條促進融合。提升湯陰縣農產品精深加工園區的帶動能力，建設林州市、安陽縣、內黃縣農產品精深加工園區建設。積極擴大農業對外開放。加強與京津冀協同發展，推進與“一帶一路”沿線國家和重點地區的農業合作。

構建用地保障機制的探索

——構建優化布局的規劃調整保障機制，促進農業農村發展用地布局區域化，實現調優結構突出特色。

土地利用結構調整優化。合理調整農用地，規劃到2020年農用地面積調整為364455公頃。其中，耕地面積規劃目標為268204 公頃，園地面積規劃目標為5052公頃，林地面積規劃目標為66046公頃，占土地總面積的比重為65.42%。

耕地和基本農田布局優化。安陽市耕地保有量目標由275611公頃調整為270693公頃。空間布局上，內黃縣增加保護目標541公頃，其他縣（市、區）保護目標略有降低。改進耕地占補平衡管理辦法。進一步加強耕地占補平衡的指標使用、交易與管理，落實耕地保護目標責任制，明確政府的主體責任，層層簽訂耕地保護目標責任書。安陽市城市周邊土地總面積71192公頃，其中耕地面積35040公頃，確定城市周邊永久基本農田保護任務共計22266公頃。

規劃實施保障措施。強化土地利用總體規劃自上而下的控制，做好相關規劃與土地利用總體規劃的銜接；完善耕地保護政策和機制，健全耕地保護的經濟激勵和約束機制；健全土地集約利用機制，加強建設用地總量和強度雙控；建立公眾參與制度，增加規劃的公開性和透明度，接受社會監督。

——構建集體土地有序流轉的保障機制，促進農業農村發展用地經營規模化，實現降低成本增加效益。

完善農村土地承包經營權流轉制度體系。安陽市政府于2007年出臺了《關于農村土地承包經營權流轉工作的試行意見》，2012年又制定了《關于進一步促進農村土地承包經營權流轉健康發展的補充意見》，建立健全各項工作制度，統一合同文本，強化流轉管理。在全市54個鄉鎮建立了土地流轉服務大廳，其中政府扶持建立鄉鎮級土地流轉大廳34個，縣、鄉、村三級土地流轉服務體系逐步形成。

確保土地承包經營權確權發證。2013年，中央提出5年內完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。安陽市共涉及88個鄉（鎮、涉農辦事處）、2252個行政村、86.2萬農戶、21.6萬公頃農村土地承包經營權確權登記頒證工作，確保實現“四相符”和“三到戶”，即承包面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書相符合；承包地四至邊界測繪登記到戶、承包合同簽訂到戶、承包經營權證書發放到戶。

創新土地流轉模式。據初步統計，安陽市農村土地流轉面積7.2萬公頃，占家庭承包耕地21.6萬公頃的33.3%，全市土地托管面積近1333公頃。通過“委托流轉、公開競標”的方式，合理有序推進土地流轉，既有效解決了農戶零散流轉信息不靈的問題，提高了流轉收益，也便于統一管理。

——構建高標準糧田建設保障機制，促進農業農村發展用地的生產標準化，實現保障安全提升品質。

實施中低產田改造工程項目。安陽市中低產田改造工程的重點是完善農田基礎設施、提高耕地基礎地力和抗御自然災害的能力。通過項目實施，全市農業基礎設施得到全面改善，保水、保土、保肥的“三保農田”面積明顯擴大，耕地地力明顯提高，抗拒自然災害能力和農業綜合生產能力顯著提高。

實施土地整理工程建設項目。按照田塊內部平整、表土回填、新修排水溝挖方、新建機井、新建農橋、新建高壓電力線路和變壓器房、栽植護路林等主要建設內容要求，集中資金，推進連片治理，實施規模建設，加快全市土地整理項目的實施。

建立糧食高產創建標準化示范區。以糧食高產創建推動全市農業科技推廣，帶動全市糧食單產提高。到2020年，在全市建立50個糧食高產創建示范區。

——構建產業用地持續創新的保障機制，促進農業農村用地的產業化發展，實現延伸鏈條促進融合。

完善生態保護用地布局。推進生態功能區建設，分類開展生態功能修復，對南水北調中線干渠等水源涵養核心區、林州市白泉森林公園核心區等實行嚴格保護。嚴守生態保護紅線，嚴格劃定禁止建設區邊界。

明確休閑農業用地政策。在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業項目用地，將其列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排。

將新增建設用地向農村適度傾斜。嚴格區分不同類型，依法依規保障新型農村社區用地。主要通過土地綜合整治方式保障新型農村社區建設用地，目前，全市備案的土地綜合整治項目共19個，規劃建設新區用地面積150.88公頃，規劃拆舊復墾面積310.2公頃。通過政府主導多方配合，大力推進拆舊復墾。

推進精準扶貧。用足用活用好土地政策。一是增減掛鉤政策支持。對納入“十三五”易地扶貧搬遷規劃的林州市遷建安置區增減掛鉤項目，給予“先建新、后拆舊”的特殊政策支持，保障扶貧項目實施。二是支持耕地占補平衡和土地整治項目。允許多渠道、多來源資金投資增加的耕地，用于占補平衡補充耕地指標，鼓勵農民和基層經濟組織自行開展小規模的土地整理復墾、基本農田保護和建設，并進行適當補貼和獎勵。三是用地保障政策支持。對不具備開展增減掛鉤條件的，優先安排安置區建設所需用地計劃指標，對脫貧攻堅用地納入用地審批“綠色通道”，保障扶貧開發及易地扶貧搬遷項目及時落地。

加大對貧困地區土地整治項目和資金支持力度。2016年年底，安陽市下撥5948萬元脫貧攻堅工程資金用于內黃縣高堤鄉、井店鎮土地整治項目。加大資金返還力度，確保老百姓得到實惠。

以地質公園建設帶動貧困地區發展。支持和配合林州市政府做好林州萬寶山省級地質公園的建設工作，以地質公園帶動旅游經濟發展，進而帶動東崗鎮等貧困地區經濟發展。

建立用地保障機制的建議

構建農業農村發展用地保障平臺機制。一方面，推進農村耕地管理利用方式綜合改革，打造農村土地“三權分置”重要平臺。對城鎮規劃區外具有提高質量、增加耕地面積等整治潛力的耕地，設置高標準農田綜合整治項目區；整合涉農資金，通過按規劃、有計劃地實施綜合整治項目，使絕大部分被整治耕地的等級得到提升；依托省國土資源投資管理中心建立農村土地信托機構，將具有整治潛力的農村耕地的經營權流轉至土地信托機構，經過整治后再轉包至經營大戶，成為實現“三權分置”的有效路徑和模式。另一方面，打造實施鄉村振興戰略的有效平臺，為鄉村建設提供用地保障。對城鎮規劃區外具有復墾潛力的各類鄉村用地，在全面調查摸底的基礎上，制定科學的專項復墾規劃和年度復墾計劃，設置復墾項目區。嚴格按照鄉村建設規劃，把拆舊復墾工作與鄉村環境整治、道路綠化等基礎設施建設緊密結合起來，打造生態宜居新鄉村。

提升農業農村發展用地保障機制運行效率。推進 “土地整治+”實踐模式，融合 “互聯網+理念、技術和手段”，激發、催化和保持土地整治在配置各種相關要素資源過程中的基礎作用，推動城鄉各種要素資源向有利于提升土地利用綜合價值的方向有序流動。

把生態文明建設和農業農村發展用地保障結合起來。提高民眾的參與意識，解決部分農民生態保護意識不強、生產方式和理念落后，造成土地或者綠化樹木破壞等問題。歷史上對土壤及環境破壞的欠賬太多、包袱過重，要持續加大生態環境整治修復資金投入力度，建立生態文明和周邊生態經濟融合的機制，鼓勵多渠道資金介入生態文明建設。要堅持“山水林田湖是一個生命共同體”理念，做到農業農村用地保障與生態文明建設并重。