以“三區三線”為基礎統一空間用途管控的探索與思考

文l白世強

按照中央要求，到2020年，我國將建立統一銜接、分級管理的空間規劃體系。劃定城鎮、農業、生態空間和城鎮開發邊界、永久基本農田紅線、生態保護紅線（以下簡稱“三區三線”）是編制空間規劃的重要任務，是統一各類空間性規劃用途管控的核心。如何劃定并管控好“三區三線”尚無成熟的經驗做法，筆者結合河南省級空間規劃試點工作實踐，對這一問題進行了思考，以期為相關工作的開展提供參考。

國家的要求

劃定“三區三線”，是整合相關空間性規劃的管控分區，統一規劃基礎、促進“多規合一”的重要舉措，是中央對編制省級空間規劃的明確要求?！叭齾^三線”劃定的基礎是開展資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價，全面摸清并分析國土空間本底條件。不同的區、線劃定應把握的原則和要求不同。生態空間的劃定要落實最大程度保護生態安全、構建生態屏障的要求；生態保護紅線圈定生態空間范圍內具有特殊或重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線；農業空間包含耕地、基本農田、園地、畜牧與漁業養殖等農業生產空間，以及農村居民點等生活空間；永久基本農田是農業生產空間中高產優質的耕地，是維護國家糧食安全的基本用地空間；城鎮開發邊界根據城鎮規劃用地規模和國土開發強度控制要求，兼顧城鎮布局和功能優化的彈性需要從嚴劃定，城鎮空間范圍稍大于開發邊界。以“三區三線”為載體，整合各相關規劃的空間管控手段，繪制空間規劃底圖，奠定空間規劃體系的基礎。城鎮、農業、生態三類空間分別是以城鎮居民生產生活、農業生產和農村生活、生態保護為主要功能的國土空間，不排斥空間的次要功能。三類空間的比例等指標需要分解到市縣。

河南的實踐

河南省是中央深改組確定的全國省級空間規劃試點之一，擔負著推進“多規合一”、建立空間規劃體系，為國家開展空間規劃改革、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范的重要任務。在試點工作開展的過程中，探索形成了具有河南特色的“三區三線”劃定模式。

發揮了土地調查的“底數”底盤作用。土地調查成果涵蓋土地的自然條件、利用現狀及變化等方面的情況，數據更新及時、覆蓋全部國土空間。河南省以土地調查數據為基礎，參照地理國情普查、林地資源調查等數據，開展資源環境承載力、國土空間開發適宜性評價工作，確定適宜城鎮建設、農業與農村發展和生態上應當保護的國土空間規模及布局，為劃定“三區三線”提供了重要依據。

實現了“三區三線”劃定在省與市縣之間的合理分工。河南省地域面積較大，行政區劃和層級多，在省級將“三區三線”的邊界落實到縣級層面難度大，結果也可能不夠科學合理。鑒于這些情況，河南在省級層面側重于確定城鎮、農業、生態三類空間的劃分方法、總體規模和宏觀布局，將永久基本農田、生態保護紅線劃定成果納入規劃。依據主體功能區規劃，結合河南發展的新戰略，采取自上而下和自下而上相結合的方式，將三類空間比例、城鎮開發邊界、國土開發強度等指標分解到省轄市。由省轄市確定市本級和所轄市縣的具體規模和布局，落實到空間坐標。河南省的鶴壁市作為與省級聯動開展空間規劃試點的省轄市，已經將“三區三線”落實到具體空間邊界。

制定了空間用途管控規則措施。針對“三區三線”管控的差異性，河南制定了相應的管控規則。永久基本農田、生態保護紅線等已經有法規政策，可以延續使用。對于生態紅線以外的生態空間、城鎮規劃建設用地以外城鎮開發邊界以內、城鎮空間以內的國土空間、永久基本農田以外的農業空間，以及農村建設空間，都提出了相應的空間管控措施，形成了全覆蓋且系統完善的空間用途管制制度。

搭建了空間規劃管理信息平臺。建立信息管理平臺，將空間規劃成果數字化，是促進規劃有效實施、實現空間治理信息化、現代化的重要方式。河南省積極整合土地利用現狀調查、地理國情普查、森林資源調查、地質調查等方面的基礎數據，疊加“三區三線”和規劃成果數據，形成了“多規合一”的空間底圖和規劃總圖，可以發揮輔助決策、規劃實施監測評估、建設項目并聯審批等多方面作用。

問題與難點

空間交叉重疊問題較難解決。土地資源的多功能性、土地覆被的時空變化、國土空間管控制度的不完善、部門職能界限不清晰等問題，導致空間治理交叉重疊，空間治理能力不強，其主要表現在以下方面，部分土地既是耕地又是林地，自然保護區、濕地、風景名勝區、森林公園、地質公園等多有交叉和重疊，空間性規劃銜接不夠等。推動解決國土空間的唯一屬性問題，勢必需要調整已納入政府目標考核的耕地保有量、森林覆蓋率、各類保護區面積等重要數據和指標，調整相關部門對于國土空間的管理范圍和職能權限，而這些在目前的法律法規、政策體系框架內很難做到。

空間劃分的尺度和邊界不好把握。一是合理確定城鎮空間和城鎮開發邊界的規模存在一定困難。在全省尺度下，根據規劃期內城鎮人口、人均用地規?？梢詼y算需要的建設用地規模，在加上一定的彈性系數，確定城鎮空間和城鎮開發邊界的規模。但對每個市縣來說，情況千差萬別，主體功能定位不同、地形地貌不同、人口集疏不同，如何較為科學地確定城鎮空間和開發邊界規模與范圍，使國土空間既能夠滿足城鎮化發展需要，又能促進城鎮內涵提升和土地集約高效利用，存在一定的困難。二是準確把握農業空間與生態空間的邊界成為一道難題。河南省平原面積較大、深山高山較少，經過數千年來的墾殖活動，自然型的生態空間大量減少，平原農業區能開發利用的土地都已經開發利用。由于農用地本身就有生態功能，特別是果園、茶園、用材林等。如何較為科學準確地劃分農業空間與生態空間的界限，存在理論和技術層面的困難。

空間的管控政策較難統一?！叭齾^三線”的劃定成果必須輔之以相應的空間管控政策才能落到實處。目前基于土地利用總體規劃的土地用途管制制度較為成熟完善，但尚未擴大到所有國土空間。針對不同類型空間的差別化管控政策尚未建立。空間管控相關政策制度的制定和實施分散于相關職能部門，亟待統籌、完善和系統化，形成基于“三區三線”覆蓋全部國土空間的統一完善的空間管控政策。

對策與建議

建全并完善空間規劃體系相關法律法規。制定空間規劃法或空間開發保護法，明確空間規劃的法定地位，提出構建以空間規劃為統領，土地利用、城鄉建設、生態環保、基礎設施等規劃作為支撐的專項規劃，形成相互銜接、分級管理的空間規劃體系。將“三區三線”作為必須遵循的空間開發保護邊界線，作為空間規劃體系內協調統一的基礎和紐帶。

制定“三區三線”劃定的規程規范。國家層面應參考試點地區的經驗做法和技術規程，積極制定適用于不同類型區域的“三區三線”劃定規程規范，并指導地方的劃定工作。規程既要有通用性、普適性，又要考慮不同地區的主體功能定位、經濟社會發展階段特點、自然條件的差異性等特點，并賦予地方一定的自主性。

統一國土空間管控的政策措施。按照中央關于將用途管制擴大到所有自然生態空間，構建國土空間開發保護制度等要求，在國家層面積極統籌整合現有的空間用途管控類法規政策，制定有關“三區三線”的管控措施，明確空間之間轉化的規定，細化用途管制制度，使各類國土空間都有相應的保護和開發利用管理制度，構建全覆蓋的國土空間開發保護制度體系。

構建科學合理的空間規劃管理體制機制。按照黨的十九大報告提出的“在省、市、縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”“統一行使國有國土空間用途管制和生態保護修復職責”等要求，整合空間規劃和用途管制涉及部門的職責，建立規劃編制、審批許可、實施監管、綜合執法等方面分工清晰、統一銜接的管理體制機制，提高空間治理能力和效率，促進經濟社會可持續發展，實現人與自然的和諧共生。