我國流動(dòng)人口子女的教育問題研究
——基于公共政策視角

李 滔

（南昌大學(xué)，江西南昌 330031）

近十年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升邁向新的臺(tái)階，城鄉(xiāng)一體化歷程進(jìn)一步加速，人口流動(dòng)速率隨之提高。從相關(guān)數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn)我國流動(dòng)人口總體上依舊在逐步增加。因此，流動(dòng)人口子女的教育問題是當(dāng)下亟待解決的一個(gè)問題。每個(gè)中華人民共和國公民都有接受教育的權(quán)利，保障流動(dòng)人口子女的教育作為促進(jìn)教育公正的一方面，從而也可以增進(jìn)社會(huì)公允，助推全面建成小康社會(huì)、助推中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實(shí)現(xiàn)。

1 我國流動(dòng)人口子女的教育現(xiàn)狀

我國流動(dòng)人口子女教育在現(xiàn)今面臨著如下難題：在流動(dòng)人口的子女中，學(xué)齡兒童的就學(xué)率低，并且存在比較棘手的失去學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的情況；令人堪憂的還有流動(dòng)人口子女受教育的質(zhì)量。有一些學(xué)校會(huì)出現(xiàn)鄙視、對(duì)待農(nóng)民工子女的方式不同的問題；流動(dòng)人口子女對(duì)新的受教育環(huán)境的適應(yīng)性較弱，大多從農(nóng)村進(jìn)入城市上學(xué)的孩子由于成長環(huán)境的不同，與城市孩子差距較大，存在自卑心理，導(dǎo)致學(xué)習(xí)情況受到較大影響。出現(xiàn)以上問題的原因與我國城鄉(xiāng)二元體制、學(xué)校管理體制不健全及家庭對(duì)流動(dòng)人口子女受教育的不重視等因素有關(guān)。流動(dòng)人口子女的教育問題已引發(fā)了社會(huì)各界的普遍存眷，是以，必須出臺(tái)相關(guān)政策予以處理。

2 從公共政策基本理論分析流動(dòng)人口子女的教育問題

我國政府針對(duì)流動(dòng)人口子女的教育問題出臺(tái)了一些相關(guān)政策，旨在解決作為弱勢群體的流動(dòng)人口子女所面臨的問題，維護(hù)社會(huì)公共利益，保障其受教育的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)教育公平?？偨Y(jié)學(xué)術(shù)界對(duì)于公共政策的定義，我們可以認(rèn)為公共政策是指某個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)為解決社會(huì)公眾的問題，根據(jù)某種特定的社會(huì)生活的正式的決定或安排。[1] 我國流動(dòng)人口子女的教育政策便是將行政機(jī)關(guān)作為政策主體，擬定和實(shí)行公共政策。而流動(dòng)人口子女這一群體的教育問題就被當(dāng)作了政策對(duì)象。而目標(biāo)取向最直接的是解決流動(dòng)人口子女的教育問題這一社會(huì)公共問題，說到底就是為了處理大眾資源或社會(huì)大眾利益的分派難題，維護(hù)大眾利益，確保政府職能的行使，增進(jìn)教育公允，增進(jìn)社會(huì)公允，使人民滿意。

從公共政策的范例來看，針對(duì)流動(dòng)人口子女教育問題的政策屬于具體政策，即公共部門針對(duì)特定而具體的公共問題做出的政策性規(guī)定。此外，從公共政策的功能來看。首先，相關(guān)教育政策具有導(dǎo)向功能，它為我國流動(dòng)人口子女的教育問題的解決提供了方向，也為人們的行為活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展確定了方向。它將引導(dǎo)人們的一系列行為活動(dòng)或者我國流動(dòng)人口教育事業(yè)的發(fā)展朝著行政機(jī)關(guān)所希冀的目標(biāo)而發(fā)展；其次是控制功能，關(guān)于流動(dòng)人口子女的教育政策更多的是通過政策的的直接控制保障流動(dòng)人口子女的上學(xué)，防止更多的社會(huì)問題的發(fā)生；再次是協(xié)調(diào)和象征功能，流動(dòng)人口子女的教育政策考慮了多數(shù)人的利益要求，協(xié)調(diào)了諸如流動(dòng)人口群體、城市學(xué)校、城市孩子及城市管理部門等多方主體的利益和關(guān)系，從而緩和各種矛盾；最后是分配功能，流動(dòng)人口子女的教育政策將按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將公共利益進(jìn)行調(diào)配，滿足流動(dòng)人口、城市孩子等多方的要求。

3 從公共政策制定的視角來分析流動(dòng)人口子女的教育問題

流動(dòng)人口子女的教育問題要得到解決，必須需要通過相關(guān)政策給予支持和保障，而政策的制定是政策過程的第一和首要的階段，是政策科學(xué)的核心主題。一項(xiàng)政策要被制定出來就必須經(jīng)過公共政策問題的確認(rèn)、公共議程的建立及方案規(guī)劃。是以，我們將主要從公共政策問題的確定和成立公共議程這兩方面著手闡發(fā)。

3.1 確認(rèn)公共政策問題。流動(dòng)人口子女的教育問題作為一項(xiàng)公共政策問題，其基本內(nèi)涵主要包括：流動(dòng)人口子女的教育面臨諸多困境這一社會(huì)客觀現(xiàn)象或問題情境；社會(huì)有諸多人對(duì)此問題的發(fā)覺與認(rèn)可；價(jià)值觀、利益與范例的沖突；團(tuán)體的活動(dòng)力量；政府的必要行動(dòng)。結(jié)合帕頓與沙維奇的政策認(rèn)定過程劃分，我們將流動(dòng)人口子女教育問題的確認(rèn)劃分為七個(gè)步驟，具體表現(xiàn)為：①思考問題。認(rèn)真地思考和觀察該問題，流動(dòng)人口子女的教育問題主要體現(xiàn)在流動(dòng)人口子女受教育的權(quán)利無法得到保障，上學(xué)難。此外，政府、政策分析人員、相關(guān)利益者的價(jià)值觀都將或多或少的影響對(duì)這一問題的表述。②勾畫出問題界限的大致情況。主要是要詳盡地說明政策問題發(fā)生的地點(diǎn)、發(fā)生的范圍、什么時(shí)候發(fā)生的和已經(jīng)存在了多長時(shí)間。我國對(duì)于流動(dòng)人口子女的教育問題最早的論述是在1995年。事實(shí)上，從1992年鄧小平南方談話之后，我國就已出臺(tái)相關(guān)政策，只是并未明確表述。這一問題主要發(fā)生的地點(diǎn)在我國各大城市，所涉及的范圍是龐大的流動(dòng)人口群體及其子女、各大城市，這一問題到現(xiàn)在為止已經(jīng)存在了20多年。2006年，修訂后的《中華人民共和國義務(wù)教育法》公布，對(duì)此問題產(chǎn)生了較大的影響。③建立事實(shí)的依據(jù)。當(dāng)對(duì)政策問題的基本情況做出描述和確定政策問題的邊界后，就需要從現(xiàn)實(shí)社會(huì)中尋找事實(shí)或數(shù)據(jù)來證實(shí)前面所做出的論斷。通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)，進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，我們可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于流動(dòng)人口子女的教育問題，我國學(xué)者已做了大量研究。④列舉目的和目標(biāo)。作為委托者的政府的目的和目標(biāo)主要是解決流動(dòng)人口子女的教育問題，履行好自身職責(zé)，滿足人民群眾的合理要求。而流動(dòng)人口及其子女作為政策的直接受益者，最主要的目標(biāo)就是能夠?qū)崿F(xiàn)上學(xué)這一簡單愿望，上得起學(xué)，確保自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。城市的學(xué)校最主要的目的就是管理好本校，確保教育質(zhì)量。城市孩子的要求便是平等的享受上學(xué)的權(quán)利和資源及政府提供的公共服務(wù)。⑤明確的政策封界。政策封界主要指哪些個(gè)體和集體遭到政策問題的影響，而哪些小我或集體并無遭到政策問題的影響，其邊界在何處。在此問題中，包括在政策封界之中的個(gè)人和團(tuán)體就有政府教育部門、城市學(xué)校、城市孩子、流動(dòng)人口子女等，而沒有涉及的是政府其他管理部門、農(nóng)村上學(xué)的孩子等。⑥顯示暗含的成本和效益。所謂顯示潛在的成本和收益，是指要弄清楚當(dāng)政策問題解決后，包括在政策封界范圍內(nèi)的個(gè)人和團(tuán)體各自會(huì)得到什么或失去什么。在此問題解決后，流動(dòng)人口子女可以解決入學(xué)難的問題，政府部門可以因此促進(jìn)教育公平進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)公平，城市的學(xué)校將得到社會(huì)的贊賞。不過城里的孩子的教育資源可能會(huì)相比以前有所減少，競爭加大。⑦重審問題的表述?；剡^頭來重新審視對(duì)政策問題的陳述和所提出的的各種假設(shè)。

3.2 公共政策議程的創(chuàng)立。在公共政策問題確認(rèn)后有必要成立公共政策議程。流動(dòng)人口這一群體被視為社會(huì)的弱勢群體，尤其需要政府的主動(dòng)關(guān)心。流動(dòng)人口子女的教育問題究竟是怎樣進(jìn)入政府議程的呢？流動(dòng)人口子女的教育問題引起了不少媒體的關(guān)注，通過大眾傳播媒介的傳播，引起社會(huì)的廣泛熱議，加之專家學(xué)者們的建議，政府在社會(huì)各界壓力下，推動(dòng)流動(dòng)人口子女的教育問題進(jìn)入政府議程。接下來，便是需要進(jìn)行方案規(guī)劃，最終將政策進(jìn)行合法化。

[1] 焦萍.基于公共性動(dòng)態(tài)分析的農(nóng)村公路公共政策研究[D] .長安大學(xué),2008.

[2] D.Easton.The Poloticial System.New York Kropf,1953.