地方郵政立法若干疑難問題研究
——以N市郵政立法為例

王甜莉

(南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

一、地方郵政立法所遇之矛盾

就當(dāng)前N市的客觀實(shí)際情況來看，對(duì)“投遞到戶”的理解存在分歧、罰則的設(shè)立受限、保護(hù)個(gè)人信息的力度不足、實(shí)踐的豐富亟待對(duì)上位法進(jìn)行解釋等問題的出現(xiàn)，使現(xiàn)有的地方立法難以適應(yīng)豐富的地方郵政實(shí)踐，制約了郵政通信的發(fā)展。

(一)對(duì)“投遞到戶”的理解存在分歧

《中華人民共和國(guó)郵政法》第三十二條規(guī)定，我國(guó)郵政企業(yè)采取按址投遞、用戶領(lǐng)取或者與用戶協(xié)商的其他方式投遞郵件。以此來看，通過法律規(guī)定的方式將貨物投遞到用戶手中，即為投遞到戶。其中，按址投遞是最常見的投遞方式，其涵義是快遞員按照快遞單上所填寫的地址信息，將貨物送至該地址。從立法的初衷出發(fā)，只要快遞員能夠?qū)⒇浳锿哆f到用戶手中即符合該法律的規(guī)定。但社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及電子商務(wù)的興起和繁榮，要求法律不斷更新以引導(dǎo)并保障郵政業(yè)的健康發(fā)展。[1]主要因?yàn)椋环矫妫诰W(wǎng)購(gòu)帶來的快件數(shù)量激增的背景下，投遞到戶一方面加重了快遞員的投遞負(fù)擔(dān)，增加了快遞行業(yè)運(yùn)營(yíng)成本；另一方面，用戶委托他人代領(lǐng)或委托快遞營(yíng)業(yè)點(diǎn)先行簽收的行為已經(jīng)屢見不鮮，與此相關(guān)的糾紛數(shù)量也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。郵政業(yè)的具體實(shí)踐倒逼郵政地方性法規(guī)對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化解釋，將投遞到戶擴(kuò)大解釋為投遞到用戶可控制的范圍內(nèi)方為實(shí)踐之需。這就要求地方性法規(guī)要具有地方特色、先行性、創(chuàng)造性，以此來彌補(bǔ)上位法的滯后性。

(二)罰則的設(shè)立受限

從罰則的設(shè)立來說，地方立法權(quán)限有限與郵政實(shí)踐的需要之間存在矛盾。現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力來源的基本理論認(rèn)為，沒有憲法的授權(quán)，政府的權(quán)力就是無根之萍。[2]若郵政企業(yè)、快遞企業(yè)及其從業(yè)人員違反法律規(guī)定，實(shí)施危害郵政管理秩序的行為及人民利益的行為，則需對(duì)其實(shí)施相應(yīng)的處罰以維護(hù)現(xiàn)有的秩序。而隨著我國(guó)地方郵政實(shí)踐的豐富和發(fā)展，地方郵政企業(yè)、快遞企業(yè)及其從業(yè)人員、用戶因寄遞事宜發(fā)生糾紛的數(shù)量及影響范圍均呈上升、擴(kuò)大趨勢(shì)。雖然郵政企業(yè)與郵政用戶之間在平等互利、友好協(xié)商基礎(chǔ)上發(fā)生的以郵政服務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系屬于私法層面的郵政法律關(guān)系。[3]但若涉及公共利益層面，侵害公共利益的郵政違法行為則需要明確相關(guān)罰則。上位法對(duì)地方郵政立法規(guī)定罰則的限制，使地方郵政立法無法對(duì)具體的郵政違法行為進(jìn)行處罰。所以，地方郵政立法如何解釋和適用上位法以應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的郵政實(shí)踐，是我們亟待解決的問題。

(三)保護(hù)個(gè)人信息的力度不足

就對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)來說，我國(guó)《郵政法》第三條規(guī)定對(duì)公民的通信自由及通信秘密進(jìn)行保護(hù)，并在第七十六條規(guī)定對(duì)違法提供用戶信息的行為進(jìn)行處罰。郵政企業(yè)付出大量的人力、物力來保障郵政普遍服務(wù)職能的落實(shí)及用戶權(quán)利的保護(hù)。[4]但這些法律規(guī)定對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的保護(hù)并不全面。首先，《郵政法》對(duì)“個(gè)人信息”的范圍未做明確規(guī)定，實(shí)踐中遇到糾紛只能參考其他部門法對(duì)“個(gè)人信息”的界定。其次，在郵政實(shí)踐中，用戶個(gè)人信息在收寄、分揀、運(yùn)輸、投遞等各個(gè)環(huán)節(jié)都有被泄露的風(fēng)險(xiǎn)，而法律法規(guī)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)如何防止個(gè)人信息被泄露以及泄露之后如何補(bǔ)救等均未做出明確的規(guī)定。最后，法律法規(guī)涉及個(gè)人信息權(quán)保護(hù)的條款較少且大部分屬于宣示性條款，在個(gè)人信息權(quán)被侵犯后如何對(duì)侵權(quán)行為進(jìn)行處罰亟待地方性法規(guī)進(jìn)行解釋和補(bǔ)充。這就要求地方性法規(guī)在不抵觸原則和可操作性原則之間合理定位，協(xié)調(diào)上位法的穩(wěn)定性與實(shí)踐多樣性之間的矛盾，以保障用戶的個(gè)人信息權(quán)利不受侵犯。

(四)實(shí)踐的豐富亟待對(duì)上位法進(jìn)行解釋

《中華人民共和國(guó)郵政法》從2009年10月1日起施行，到2017年10月1日已將近8年，很多新事物的出現(xiàn)要求法律予以規(guī)范。比如，電子商務(wù)的興起則對(duì)郵政和快遞行業(yè)提出了更高的要求，郵政的實(shí)踐要求法律對(duì)網(wǎng)上購(gòu)物寄遞過程中雙方的權(quán)利、義務(wù)、行為進(jìn)行規(guī)定并細(xì)化。再如，個(gè)人信息權(quán)被寫入刑法和民法，相應(yīng)的，地方郵政法規(guī)則需根據(jù)本地區(qū)的具體情況進(jìn)行細(xì)化，以保護(hù)用戶的個(gè)人信息權(quán)。可由于地方郵政實(shí)踐的復(fù)雜性，不同學(xué)者及不同地區(qū)的地方性法規(guī)對(duì)下位法與上位法的“抵觸”存在不同的理解，有學(xué)者認(rèn)為除了不能與法律、行政法規(guī)明文規(guī)定相沖突、相矛盾外，還不能與法律的精神相抵觸，另有學(xué)者則認(rèn)為必須以法律為根據(jù)，否則就是“抵觸”。[5]對(duì)于該爭(zhēng)論，學(xué)界目前尚未形成統(tǒng)一的意見。

二、地方郵政立法矛盾解決之標(biāo)準(zhǔn)

如何解決上述四對(duì)矛盾，改變現(xiàn)有地方立法難以適應(yīng)豐富的地方郵政實(shí)踐的現(xiàn)狀，總的來說，要遵循三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即不抵觸標(biāo)準(zhǔn)[6]，地方特色標(biāo)準(zhǔn)[7]和可操作性標(biāo)準(zhǔn)。

(一)堅(jiān)持“不抵觸標(biāo)準(zhǔn)”

不抵觸標(biāo)準(zhǔn)即地方立法不得與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸，此處的法律法規(guī)指憲法、法律、行政法規(guī)。[8]有學(xué)者把此處的“不抵觸”理解為兩種情況：不得直接抵觸、不得間接抵觸。前者指不得與現(xiàn)行法律法規(guī)條文的內(nèi)容相違背，后者指不得與現(xiàn)行法律法規(guī)的基本原則和精神實(shí)質(zhì)相違背。[9]從立法本意和現(xiàn)實(shí)需要來說，后者更加可取，地方立法的目的是為解決實(shí)踐中已發(fā)生且亟待解決而中央立法無法及時(shí)作出回應(yīng)這一矛盾，相比來說，地方立法能更加靈活和及時(shí)地反映實(shí)踐中的問題，并提出應(yīng)對(duì)策略。若將不抵觸標(biāo)準(zhǔn)理解為前者，那么地方立法將會(huì)受到很大的限制，難以適應(yīng)復(fù)雜多樣的地方實(shí)踐。結(jié)合N市郵政條例的立法情況來看，其堅(jiān)持“不抵觸標(biāo)準(zhǔn)”既遵守現(xiàn)行的法律法規(guī)，又結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，體現(xiàn)了地方立法的自主性和特色性。

(二)突顯“地方特色標(biāo)準(zhǔn)”

地方特色標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)是《立法法》第七十三條第一款的規(guī)定，依據(jù)該規(guī)定進(jìn)行的立法被稱為實(shí)施性立法。通俗來講，實(shí)施性立法即是地方立法機(jī)關(guān)以上位法為指導(dǎo)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施細(xì)則。憲法也明確規(guī)定地方應(yīng)“根據(jù)本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要”制定地方性法規(guī)。[10]基于此，我們可以認(rèn)為，地方人民政府及其立法機(jī)關(guān)在結(jié)合本地區(qū)具體情況的基礎(chǔ)上制定的具體實(shí)施細(xì)則的行為即屬于此種立法行為。比如，本文所談到的N郵政條例即屬于依據(jù)地方特色標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的立法。

(三)遵從“可操作性標(biāo)準(zhǔn)”

可操作性標(biāo)準(zhǔn)最終反映在法律效果的實(shí)現(xiàn)上。[11]從立法的實(shí)踐來看，地方性法規(guī)確實(shí)存在著可操作性與不可操作、難操作與易操作的問題。因此，在地方性立法的過程中，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行成本效益分析，從而找到適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制度，實(shí)現(xiàn)成本最小化和效益最大化才是地方性法規(guī)得以存在和完善的動(dòng)力所在。

總而言之，不抵觸標(biāo)準(zhǔn)是維護(hù)法治體系完整性的必然要求，地方特色標(biāo)準(zhǔn)是地方性法規(guī)得以存在的基礎(chǔ)，可操作性標(biāo)準(zhǔn)則是我國(guó)地方性法規(guī)存在的應(yīng)有之義。[12]由此，各地區(qū)進(jìn)行相關(guān)立法要結(jié)合本地區(qū)的客觀實(shí)際，遵循不抵觸、地方特色、可操作性這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，用立法和法律解釋的方式解決以上四對(duì)矛盾，以確保郵政通信生產(chǎn)和建設(shè)的順利進(jìn)行。