我國環境費效分析方法的特點與應用潛力研究

周 琪，許津銘，劉苗苗*，畢 軍

（1. 污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京大學環境學院，江蘇南京 210023；2. 南京大學大氣科學學院，江蘇南京 210023）

費用效益分析（cost-benefit analysis, CBA）通過量化的手段分析不同政策實施的成本和收益，為政策制定者、執行者以及相關利益群體的決策提供依據，被廣泛應用于發達國家政府部門的計劃決策之中，在不同的環境政策評估中起到了重要的作用。由于涉及多區域、多部門、不同時間跨度、不確定性等復雜問題，環境政策費效分析具有內容廣泛性、時空異質性、動態變化性等多種屬性，并且與社會經濟發展階段密切相關。本文在梳理國內外環境費效研究進展的基礎上，剖析環境費效分析問題的主要特點及發展潛力和發展方向，為環境管理多目標決策提供研究思路。

1 環境費效分析研究進展

1.1 國內外研究進展

1844年，Jules Dupuit提出了費效分析和“消費者剩余”的概念，并指出公共工程的效益包含消費者剩余，大于公共工程本身產生的直接收入，應以此作為公共項目的評價標準[1]。20世紀中上葉，費用效益分析的思想開始被引入公共工程項目的評價，從追求項目自身盈利為主要目的轉向追求社會效益最大化。隨后，研究對象進一步向公路運輸、城市規劃和環境質量管理等領域擴展。20世紀70年代，由于環境公害事件屢屢發生，費效分析方法開始應用于環境污染控制領域，用以評價由于環境污染所造成的危害和改善環境質量所產生的效益。20世紀90年代以來，美國政府開始注意到環境和經濟之間的協調關系，要求環境政策的制定或修改均使用費效分析結果作為主要依據。目前費效分析方法廣泛應用于歐美等發達國家的環境政策評估決策之中，比如，歐洲2008年開展了對《歐洲垃圾填埋指令》政策的費效分析評估，美國2011年開展了對《清潔空氣法案》成本收益的評價[2]。費效分析法的正確使用，推動了環境管理政策的創新，提高了達到環境質量目標的成本有效性。

目前，在我國環境管理中尚未嚴格要求對環境管理決策的成本效益進行評估，但國內一些研究機構和學者已經開展了一些相關研究。20世紀80年代，我國開始開展環境破壞的經濟損失的計量研究[3]，研究的對象是企業污染[4]、流域污染[5,6]等造成經濟損失的估算。20世紀90年代，我國開始強調對環境污染及生態破壞等社會經濟活動的環境影響進行費用效益分析評估[7,8]。同時關于環境污染對人體健康影響的研究也在我國逐漸起步[9,10]，環境污染的健康損失量化同樣成為環境費效分析的重要環節。而近年來，隨著環境綜合整治要求的提高，環境費效分析的應用逐步擴展到區域污染綜合治理方案的優化、環保投資決策、環境政策評價、重大環境污染事故防范和應急預案等領域。比如，雷宇等2015年采用BenMAP模型，對國家《大氣污染防治行動計劃》實施后PM2.5污染變化引起的健康效益進行了評估[11]。趙曉麗等于2017年在《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》的背景下，核算了八大主要用能單位以電代煤的經濟成本和環境效益[12]。此外，2016年國家重點研發計劃立項“多尺度大氣污染防治情景費效模型研究及示范”項目，成為我國環境費效分析領域的重大實踐[13]。

1.2 費效分析評價方法綜述

針對不同的時空維度、評價目標，國內外學者開發了眾多費效分析評價方法，如市場價值法、揭示偏好法、陳述偏好法、影響路徑法等。不同方法具有不同的適用性，市場價值法可直接通過市場價格核算效益或經濟損失；揭示偏好法考察與環境緊密聯系的市場的價格和收益，間接推斷環境經濟價值；陳述偏好法一般通過問卷調研，直接詢問人群的環境偏好（如支付意愿），以此估算環境的經濟價值；影響路徑法通過建立污染物排放模型、擴散模型、暴露模型等耦合模型組，綜合評估環境費用和效益。各方法具體的介紹見表1。

表1 環境費效分析主要評估方法

在對環境費效分析評估方法進行了系統梳理之外，本文還以大氣污染防治成本效益分析為例對環境費用效益分類及評估方法進行了具體的說明，以期對環境費效分析領域的發展提供思路。

費用效益的分類和界定，因影響類型和終端危害的多樣性，具有多種分類組合方法。美國將費用劃分為“五類”，包括“合規成本、交易成本、政府管理成本、適應成本、分配成本”，而歐盟則將費用簡單劃分為直接經濟成本和間接經濟成本[2]。效益則可被劃分為經濟效益、社會效益、生態效益、健康效益等。以大氣污染防治成本效益評估為例，可考慮社會經濟費用效益、公眾健康損益、突發大氣污染損害評估等因素。

在社會經濟費用效益評估方面，針對社會經濟費用效益的復雜性，一些機構應用可計算一般均衡（CGE）模型來分析大氣污染治理的費用效益，如麻省理工學院開發的EPPA模型[14]、Nordhaus等開發的DICE/RICE模型等[15,16]。此外，在歐盟得到廣泛應用的經濟能源環境的一般均衡模型GEM-E3[17]，在上述費用效益分析的基礎上，還考慮對公眾的醫療支出降低、環保及相關行業發展基于的評估。耶魯大學開發的污染排放實驗與政策綜合評價模型APEEP[18]加入了對大氣污染排放可能帶來的農作物和林業減產、可視度下降、建筑材料損害以及旅游觀光損害的評估。

在健康損益評估方面，USEPA研發了健康效益評估模型BenMAP[19]，用以評估空氣質量改善所帶來的人體健康效益和對應的經濟價值。該工具在美國及其他國家都得到廣泛應用。同時，USEPA開發了空氣污染控制費用效益與達標評估系統ABaCAS，費用評估模塊主要針對大氣污染物減排技術投入和運行的成本，而效益評估模塊則重點分析不同情景下的空氣質量的提升和公眾健康效益的改善。在歐洲也有部分研究利用ExternE模型[20,21]進行空氣污染控制的成本效益評估。

在突發大氣污染損害評估方面，歐美發達國家對于環境損害評估技術的研究起步較早，美國內政部結合司法實踐，提出了針對美國五大湖區域的環境損害評估模型（NRDAM/GLE），同時根據新的技術規范對NRDAM/CME模型進行了修訂。隨后，美國內政部土地管理局和國家公園管理局于2003年和2008年分別提出了指導開展自然資源損害評估的工作手冊。歐盟針對環境損害評估技術頒布了環境責任指令，對初始評估、確定和損害量化、確定和量化增益、確定補充和補償性修復措施的規模、監測等具體工作的相關程序進行了規定。

2 環境費效分析問題的特點

綜合以上對國內外環境費效領域發展情況的總結，可以發現伴隨著社會經濟水平的提升和公眾意識形態的改變，環境費效的內涵得到了不斷擴展，主要體現在：評估重點從傳統的經濟損失評估，發展到經濟、生態、人體健康損失等的綜合評估；研究問題從單一問題，發展到復雜的多時空尺度、多要素耦合的環境問題；并且環境費效分析工具也在經歷著不斷發展的過程，組成了復雜的評估工具箱。綜上所述，環境費效分析的特點可以概括為以下幾點：內容廣泛、時空異質、動態變化并與社會經濟發展階段密切相關。

2.1 內容廣泛性

環境費效分析方法具有內容廣泛性的特點，主要體現為方法的普遍適用性和研究框架及要素的多樣性。一方面，環境費效分析通過量化或貨幣化的手段對人類活動或管理決策造成的環境影響或資源損失進行定量化評價，實現將眾多復雜問題歸一化，因此普遍適用于解決各種環境問題。另一方面，由于研究對象、研究尺度、研究方法的多樣性、環境影響的交互性、傳遞性和時空動態變化性等，環境費效分析框架及框架內各要素復雜多樣。

但目前，我國尚未形成統一的環境費效分析評估框架。如何劃定完整、系統的研究框架，避免遺漏和重復計算是環境費效分析的核心問題。但評價主體不同的價值取向或利益導向，評價模型不同的理論基礎或模型表現，都會造成環境費效分析結果的差異性。研究框架的多樣性和變化性也導致不同研究人員、研究部門，難以形成統一的意見，給推廣、 對接、比較、排序工作帶來困難。

2.2 時空異質性

異質性是環境費效分析領域一個重要的問題，包括時間異質性和空間異質性。從空間尺度考慮，由于我國地域廣闊，各地區文化背景、發展階段不同，區域差異性顯著。伴隨著研究尺度的逐步擴大，在空間維度上的異質性逐步擴大。從時間尺度考慮，氣象要素的周期性變化，經濟活動的波動上升、大尺度的氣候變化等因素都將影響評價結果。

此外，不同利益主體對于長期利益和短期利益具有不同偏好，由此也將引發評價框架或評價標準基于偏好發生變化。我國以五年作為政策執行效果總體評價的重要時間跨度，而由于影響因素的快速變化性和不確定性，短期效應的估算具有較大難度，因此提高在短期尺度上政策效果評估的確定性，對于我國環境管理發展具有重要意義。

在我國的環境管理中，對異質性問題經常采用歸一化的處理方法，而這是產生不公平性的關鍵原因。從學術研究、實際操作的角度，生態補償是解決不公平問題的典型手段。但補償的范圍劃定是否合理，補償對象與手段的選取是否科學，都需要更多環境費效分析等方法的系統研究與政治手段的介入。此外，伴隨著區域聯防聯控思想的不斷深入，如何在多部門合作的前提下處理異質性問題也成為當今研究的熱點。

2.3 動態變化性

環境費效分析還具備動態變化性的特點。動態變化性是一個多尺度的過程，可以看作多種因素干擾的結果。影響費效分析動態變化的因素主要包括約束條件的變化性、時空分布的變化性以及不確定性。

首先，在現實條件的制約下，如環境目標約束、經濟效率因素和非經濟效率因素等，特定政策往往無法發揮出最大效益。其中，非經濟效率因素一般包括可操作性、政治的可接受性、靈活性、公益性、公眾的風險接受度等問題，是影響政策在現實世界中執行效果的最重要的因素，卻往往最難以被量化。伴隨著我國環境標準的逐步嚴格、經濟水平的顯著提高、公眾對于環境問題認識的日益深化等，環境費效分析評估的約束條件正經歷著快速的變化，因此也造成了環境費效分析框架和最優解的動態變化。

其次，受時空異質性、約束條件動態變化性的影響，環境費效分析的結果具有時空動態變化性的特點。環境費效分析的關鍵問題之一是如何通過全方位的費用效益評估，實現對環境政策措施的時空動態調整優化。環境政策的成本和效益在不同時間尺度、不同時間節點、不同空間尺度、不同地區具有差距，存在特異的函數關系組合。環境政策實施過程中，應根據現實條件靈活、動態地調整優化措施，即通過費用效益的時空動態評估來確定政策措施調整的時間節點和空間節點，使政策措施適用于不同時間段和不同空間尺度區域，同時對優化后的政策措施實施新的費效動態評估，從而形成良性的動態反饋機制，確保環境政策的時效性和先進性。

此外，在環境費效分析的各個環節中，由于影響識別、參數設置、影響評價等方面存在潛在的不確定性，從而造成了成本和效益分析的不確定性。在解決實際問題時，不可忽略對評估結果的不確定性描述，同時也應通過對參數的系統調研、模型優化，盡量控制不確定性在可接受的范圍內。最終在特定的環境目標的約束下，選擇利益最大化、現實可操作性的最佳平衡。不確定性的引入和控制也使環境費效分析結果處于動態變化中。

2.4 社會經濟發展階段的關聯性

環境費效分析問題與社會經濟發展階段密切相關。正如上文所指出的，費效分析中的經濟效率因素和非經濟效率因素等約束條件的動態變化，影響了環境費效分析框架和最優解的選擇。一般研究只考慮經濟效率因素的影響，但本文更加關注非經濟效率因素反映社會現狀的突出能力，尤其是非經濟效率因素中的公眾風險接受度和環境風險感知水平。廈門人民通過博弈阻止了PX項目在當地的建設，并迫使項目重新選址，就是反映群眾風險感知影響環境管理決策的一個經典案例。

隨著社會經濟的不斷發展，人們的生活水平逐步提高，環境問題也在不斷加劇和演變，群眾的風險感知也隨之發生變化。不同風險階段民眾風險感知的差距不僅體現為絕對數值上的差異，也體現為風險感知水平評價標準和評價基準的變化。因此，在開展環境費效分析時，一定要將社會經濟發展階段納入考量的范疇，每隔5～10年就需要重新系統評估一次，這不僅僅涉及了通貨膨脹的問題，還涉及社會價值取向的問題，但往往被大多數決策者和科研人員忽略。

3 環境費效分析應用潛力及展望

綜上，費效分析可以利用量化或者貨幣化手段綜合考量政策得失，具有內容廣泛性、時空異質性、動態變化性并與社會經濟發展階段密切相關的特點，應用廣泛且充滿前景，受到利益相關者和決策部門的重視。但目前我國尚未將費效分析正式納入政府決策體系中，基于對環境費用效益特點的充分考量，本文建議從如下方面推進我國環境費效評估政策體系的建設：

3.1 盡快建立我國環境費用效益評估框架

環境費效分析問題具有內容廣泛性的特點，表現為普遍適用于評估各種決策問題，同時研究對象和方法復雜多變，因此給評估結果的比較、排序、推廣等工作帶來了困難。所以應盡快建立我國環境費效評估框架，對廣泛內容進行系統總結和準確的規定。

（1）在系統梳理我國環境現狀和環境管理現狀的基礎上，準確界定費效分析的研究對象、研究尺度、研究方法等，提高環境費效分析應用于促進環境政策的評估、排序和優化的能力。

（2）盡快建立多尺度（國家層面、區域層面、省和城市層面）的環境費效評估模型?？紤]到環境費效分析同時具有內容廣泛性和時空異質性等特點，同時不同尺度上也具有不同的環境管理目標、環境管理偏好、環境管理體系等。因此，應該盡快建立我國環境管理體系中各尺度的標準的環境費效評估模型，并進一步實現不同尺度模型的耦合和聯動化。

（3）盡快出臺評估指南和技術規范，促使環境費效分析常規化，成為環境管理中的常規程序。應積極借鑒歐美等發達國家環境費效分析運行的機制，將環境費效分析方法納入國家政策制定、評估的標準化程序。盡快出臺評估指南和技術規范，形成環境政策事前評估的運行機制，從而提前發現政策的優缺點，切實提高政策的實施有效性。

3.2 擴展環境費效評估內涵，將生態補償、風險感知納入評估框架

環境費效分析具有時空異質性的特點，應將生態補償機制納入環境費效評估管理框架，解決異質性造成的公平性問題。同時環境費效分析也受到民眾風險感知水平等非經濟效率因素的限制，并與社會發展階段密切相關，影響民眾的風險判斷和政策傾向，也應作為政策考量的重要因素納入環境費效評估框架體系之中。

（1）應根據環境費效評估結果，對費效比高的地區給予生態補償。比如，一些具有鄰避性質的民生工程在建設和運行中，會對周圍生態和人體健康產生一定的負面影響。應通過費效分析的手段，量化生態補償的金額，緩解異質性造成的公平性問題。

（2）風險感知水平會影響個人對政策的主觀判斷，且專家和普通民眾通常具有不同的風險感知水平，因此將公眾風險感知納入費效評估框架，對于在資源成本約束下，優先解決公眾關心的環境問題具有重要意義。風險感知的引入將進一步影響政策評估的排序結果，影響環境管理決策。

3.3 形成動態反饋、動態調整的運行機制

環境費效分析問題具有動態變化性、與社會經濟發展階段關聯的特點，應形成動態反饋和動態調整的自我提升機制，積極適應約束條件、不同社會發展階段下的價值取向的變化，確保環境政策的時效性和先進性。

（1）展開全方位的費效分析評估，實現對環境政策條件改變的快速動態反饋機制。通過提前建立不同政策條件下對應的響應模型庫，實現對環境政策條件的快速篩選和應用，以提高環境管理的應急響應能力。

（2）開展環境費效分析應考慮社會經濟、意識形態發展階段，形成定期調整分析框架、指南和技術規范的動態調整機制。建議以5或10年作為環境費效分析框架或指南調整的時間跨度，積極適應經濟效率因素和非經濟效率因素等條件的快速變化。

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