“營改增”后對完善地方稅制的探討

丁夢寒

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

1 完善地方稅制的必要性與迫切性

“營改增”的初衷是為了解決我國營業稅帶來的重復征稅問題，而建立的維護社會經濟發展需求的稅收制度.同時也是自1994年分稅制改革以來，規模最大、范圍最廣、影響最深的一次稅制改革，在推行的過程中對地方稅制產生了一定的影響：首先是營改增導致地方稅失去了主體稅種.其次是嚴重加劇了地方財政收入與支出不匹配的程度.中央與地方的支出責任本來就為劃分明確，加上營改增后增值稅和營業稅的稅收收入分配方式的不確定，進而導致地方稅收收入遠低于地方財政支出，不利于地方經濟的穩定發展.綜上所述，營改增后完善地方的稅收制度迫在眉睫，成為當前需要深入探討的話題.

2 地方稅制現狀及問題分析

2.1 地方稅制現狀

2.1.1 地方稅包含的稅種.自1994年分稅制改革以來，地方稅的稅種不斷變化，但是大體上沒有太大幅度的變動，直到2016年的“營改增”之后，營業稅徹底消失，目前我國實行17個稅種，完全由中央征收的只有4個，其他能看作地方稅的有13個，地方稅由13個稅種所組成.

2.1.2 地方稅收收入分析.據表1所示，近7年來，地方稅收在地方財政總收入的占比在74%-80%之間上下浮動.但是，占國家稅收的比例基本不到50%，地方稅收和地方政府的支出負擔相比仍然較小.

表1 2009-2015年地方稅各種收入占比

由于地方稅收的規模小，地方政府要過分依賴中央轉移.有了這種依賴性，地方政府各方面事務的積極性會大幅度降低，同時也無法發揮稅收杠桿作用調節經濟.更會造成地方政府懶政怠政，更多的關注如何爭取更多的中央轉移資金，導致出租和貪污腐敗的權力.營改增后我國地方稅的增值稅占比最大，以間接稅為主.直接稅涉及的稅種雖多，但是比重都偏小，起不了決定性的作用.

2.2“營改增”后地方稅出現的問題

2.2.1 地方稅缺乏主體稅種.分稅制后，地方稅收收入主要來自:中央與地方共享稅和純粹的地方稅部分，也包括具備共享性的地方稅.此前因為營業稅稅基較大且穩固,所以始終擔任著地方稅主體稅種的角色.近些年，地方稅收收入占比較大的是營業稅與分成后的增值稅和所得稅，總體占比為75%一85%，也反映出其他稅種的籌資能力不足，無法作為地方主體稅種.實施“營改增”后,地方政府失去了主體稅種,地方稅收收入大幅度減少，這無疑給地方經濟發展帶來重創.

正如我們所知，“營改增”之前地方政府征收的稅種包含營業稅、所得稅、資源稅、印花稅、房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等13項.地方稅收收入的最大來源是營業稅.1995年，稅收收入2832.77億元，其中營業稅828.24億元，占比達29.24%，2002年之后，營業稅在地方稅收的占比不斷上漲，2004年達最高34.71%.隨后一貫保持在30%以上.

2.2.2 地方政府財權事權失衡.中央與地方政府在事權劃分上的矛盾主要體現在三個方面：

首先是地方政府承擔中央政府應該做的很多事務.如：優化經濟結構，維護和統一全國市場，盡管中央具有實權的調控手段，但地方承擔更多的支出責任.在地方經濟發展總體規劃中，我們可以發現與國家總體規劃有很多共同之處，但具體責任的界限劃分地并不清晰.另外，屬于中央承擔的居民健康安全、社會福利公平、養老保險、嚴重刑事案件和政府官員腐敗等方面的責任，仍處于分散式管理的混亂狀態.

其次是雙方共同承擔的交叉事務較多，特別是體現在基礎設施建設、社會保障和公共安全等方面.中央政府主要是通過給予地方一定的補助和資金，從而形成間接性地于地方共同承擔相應的支出責任.雖然地方支出在項目支出總額中占比較多，中央還是存在部分支出成分，避免不了的出現共同承擔局面.

最后是中央同樣也承擔了一些地方政府事務.如建設重要的地方基礎設施，針對不同層次的地方經濟區域，中央給予的資金援助會有所差別，極易造成不公平的局面.

其實不難發現，地方政府的事務基本是套用中央政府的事務，只不過是在中央事務基礎上加以細化區分.這種事權劃分不明確的直接結果是極大削弱地方政府管理事務的積極性，另外資金方面存在自我衡量，沒有統一的標準，滋生地方政府的腐敗.[1]

2.2.3 地方稅制體系建設層次較低.我國地方稅收制度體系一直以來很單薄，而且稅收法制的建設層次普遍較低.首先，對比世界各國來看，發達國家都有稅收基本法或稅法通則，而我國目前只有現行稅法，稅收基本法嚴重缺位，導致很多稅收法律存在盲點；其次，我國目前大部分是稅收暫行條例，相對于國家法律權威性大打折扣，致使有些職能部門與稅務部門之間在征管方面信息不對稱；最后，我國地方稅種部分暫行條例還是20世紀80年代出臺的行政規章，未及時做出修訂和更新，致使在實際征管中用途不大，形同虛設，遏制了稅收征管的效率.

2.2.4 地方稅制結構嚴重老化，地方稅功能弱化.首先，有些范疇的地方稅種缺位，未及時開征一些順應社會和經濟穩定發展的新稅種.比如物業稅、遺產稅、社會保障稅等；其次，稅種設置不合理.就房地產稅類來看，主要包含房產稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅五個稅種，同時還涉及增值稅、城建稅和所得稅，導致存在嚴重的重復征稅問題；最后，地位不突出.

3 “營改增”后完善地方稅制的基本思路

從地方稅制本身來看，由于我國的特定情況，增值稅是我國現行稅制中的第一大稅種，應盡快確定增值稅共同主體稅種以及財產稅的地方次主體稅種地位.同時，結合地方輔助稅種達到最優配置；增值稅也需要從暫行條例轉為法律，建設我國特有的增值稅法制；最后，完善中央與地方財政事權和支出責任的劃分機制，從而更有效地對地方稅制進行宏觀調控，提高地方政府的效率，促進地方經濟穩定發展.

3.1 推進地方主體稅種建設

3.1.1 明確增值稅共同主體稅地位，調整中央與地方分配比例.由國稅部門征管的增值稅收入，中央占四分之三，地方僅占四分之一.“營改增”前的營業稅收入，中央參與不分成，而是全部由省、市、縣三級地方政府來征收與分配.如前文所述，“營改增”后產生了一系列對于財政收入的分配效應.目前，為保證改革的順利實施，原有的稅收預算分配比例并未變動，從而導致地方承擔了大部分由于“營改增”帶來的地方稅收減少的負擔.考慮到地方缺失主體稅帶來的巨大稅收損失，為了填補地方稅收窟窿，應當重新確定中央與地方的增值稅分配比例，短期內可以將比例調整到各自50%，使得部分增值稅收入下移到地方政府，從而減少地方稅收大量流失的不利影響，有助于地方經濟的穩定發展.

3.1.2 整合房地產稅費，構建財產稅地方次主體稅體系.從理論上來說，財產稅應該是作為地方稅主體稅種的最佳選擇，因為其基本符合了地方稅的所有特征，比如說稅基具有穩定性，稅源充足等.可以說，當下我國房地產稅制改革已逐漸達成共識，可以作為地方重要稅種之一.應該將現行的房地產領域的稅費整合成一個系統的房地產稅.改革后的房地產稅制，征稅范圍擴大至居民擁有的住房，計稅依據參考房屋的市場評估價值.根據稅收公平、效率和量能負擔的原則制定稅率，其中對限定面積的家庭住房實行免稅的優惠政策，以此來確立房地產稅作為財產稅的主體稅.

3.2 優化地方輔助稅種的稅收制度

3.2.1優化資源稅制度.（1）適當擴大征稅范圍.當前資源稅的征稅范圍僅僅涵蓋煤炭、原油、天然氣等資源.為了進一步提高資源的使用效率，應當逐漸增加資源稅的課稅對象，比如水資源、森林資源、灘涂資源等.（2）轉換資源稅計征方式.資源稅現為從量稅，應該改為從價稅，將開采資源的部分外部成本內部化，從而抑制資源的過度消耗，還能增加地方稅收收入.（3）適當提高稅率.不僅可以增加納稅人的采礦成本，從而限制使用，減少浪費，而且還能填補“營改增”帶來的地方政府財力缺口.

3.2.2推進城建稅的改革.（1）計稅依據方面.將以流轉稅稅額為計稅依據改成以銷售收入或營業收入為計稅依據.（2）征稅環節方面.城建稅因增值稅的道道征稅也與之相同，建議選其中一環節征稅.既可以節約征稅成本，也可以避免重復征稅的問題.（3）稅率方面.將三檔差異化稅率改為統一稅率5%，從而保證企業之間的公平競爭，提高地方政府的征管效率.[2]

3.2.3 逐步完善印花稅制度.基于推進對經濟活動的監督管理工作，印花稅的征收范圍可新增新合同或者具備合同性質的相關憑證.如目前網絡時代的快速發展，越來越多的人選擇互聯網交易，伴隨而來的是新出現的電子商務合同或相關憑證.另外，在日常經濟活動中，逐漸出現了像許可證、權屬證和執業證這樣新的憑證.印花稅的征稅范圍也需要順應時代進步而逐步擴大，進而印花稅制度也可以不斷完善，作為地方稅制的重要一部分，印花稅范圍的擴大也可為地方政府提供新的稅收來源.

3.3 完善中央與地方財政事權和支出責任的劃分標準

中央的事權由中央政府承擔相應的支出責任，地方也一樣.對于中央與地方共同財政事權方面.由于基本公共服務的特征，充分體現公民的權利，而且也是統一市場和要素自由流動的重要手段，如養老保險、公共衛生、義務教育等，建議制定出統一的國家標準，并由中央與地方按比例承擔，或者中央占主導承擔支出責任；對范圍較廣、規模較大的財政事權，如跨省區的基礎設施建設、江河湖海的保護和治理、公共文化與遺產等，按照外在性的影響程度，由中央和地方按相應比例承擔，或者中央提供一定補助資金的形式承擔；最后，對中央進行制定出臺、監督實施，地方相應執行的財政事權，中央與地方只需各自承擔即可.

〔1〕郭慶旺，呂冰洋.地方稅系建設論綱：兼論零售稅的開征[J].稅務研究，2013(11).

〔2〕高培勇.論完善稅收制度新階段[J].經濟研究，2015(2).