不完全契約視角下PPP項目的風(fēng)險規(guī)避
——以H市環(huán)衛(wèi)一體化為例

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海200237）

一、問題的提出

PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴關(guān)系）是公共部門和私營部門共同參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要模式。廣泛意義上，也被稱為政府與社會資本合作，即政社合作。其主要針對投資巨大、周期長、壟斷性強、具有收費能力的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資、建設(shè)和運營。[1]我國公私合作伙伴關(guān)系始于上個世紀(jì)90年代，市場經(jīng)濟體系的建立及國有企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，為公私合作提供了條件。實踐表明，公私合作有助于緩解公共支出瓶頸，發(fā)揮私營部門的資金和管理優(yōu)勢，促進資源配置最優(yōu)化，提高公共物品供給的有效性。近年來，我國地方債務(wù)居高不下，公共支出受限，尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域資金缺口巨大；加之，公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻高，政府壟斷性經(jīng)營，資源配置的無效或低效問題凸顯。因此，積極引入社會資本，將PPP模式應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，改善公共服務(wù)的供給體系和供給效率，不僅是我國政府治理變革的應(yīng)有之義，也是當(dāng)前公共服務(wù)供給側(cè)改革的重大實踐。

在實踐中，由于PPP項目運行的長期性和環(huán)境的不確定性，使其具有天然的不完全性，進而可能導(dǎo)致敲竹杠、專用性投資不足等問題，降低政社合作效率，使PPP項目面臨失敗的風(fēng)險。這就需要理論界進一步分析，在契約不完全的背景下，PPP項目究竟存在哪些風(fēng)險，如何規(guī)避這些風(fēng)險？實務(wù)界雖然已關(guān)注PPP的運作風(fēng)險，但相關(guān)理論研究不多，尤其是針對公共服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)研究甚少。本文基于不完全契約理論，借助H市環(huán)衛(wèi)一體化實踐，探討PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的可能風(fēng)險，以期為公共服務(wù)供給中政府與社會資本的有效合作提供策略，提高公共服務(wù)質(zhì)量和供給效率，也為合作治理理論的縱深推進做出努力。

二、不完全契約理論與PPP項目的風(fēng)險

不完全契約理論是對Coase、Williamson等開創(chuàng)的交易費用理論的繼承和發(fā)展，由Grossman、Hart、Moore等共同創(chuàng)立，即GHM模型。不完全契約理論認(rèn)為，由于締約雙方的理性有限，加之信息的不完全性和約定事項的不確定性，使未來的各種可能情況難以預(yù)知，從而無法事先擬定內(nèi)容完備的契約條款。針對契約的不完全性，哈特做出了這樣的解釋：“第一，在復(fù)雜的世界中，人們很難想得太遠，難以為可能發(fā)生的情況做出計劃。第二，即使能夠做出單個計劃，締約各方也很難就這些計劃達成協(xié)議，因為很難找到一個共同語言來描述各種情況和行為。第三，即使各方可以對未來情況進行計劃和協(xié)商，但是在出現(xiàn)糾紛時第三方（如法庭）對其無法證實。”[2]為此，Tirole將契約不完全的原因概括為三類交易成本，即預(yù)見成本、締約成本和證實成本[3]。可見，契約的不完全性是必然且經(jīng)常的。

不完全契約會導(dǎo)致什么問題？Nur Syaimasyaza和Khairuddin總結(jié)了四個方面[4]：一是合同有缺口或漏洞[5]。實踐中合同缺口或漏洞將會導(dǎo)致道德風(fēng)險、逆向選擇、合作失敗等。二是合同存在模棱兩可的條款[6]。即締約各方可能無法對不完全契約中含義模糊的條款達成一致，導(dǎo)致沖突和爭端。三是有額外的工作和變化[7]。契約執(zhí)行過程中額外增加或者更改工作，可能會使交易的時間和成本等超支。四是合同重新談判問題[8]。為了解決契約不完全帶來的問題，大多數(shù)契約主體需要重新談判合同，然而再談判過程可能會成為私人利益的實現(xiàn)手段，導(dǎo)致額外資源的浪費。可見，不完全契約在實踐中必然導(dǎo)致無效投資，進而使締約各方都面臨風(fēng)險。

面對契約不完全帶來的問題，主流學(xué)者認(rèn)為可以采用的規(guī)避方式主要包括法律干預(yù)、賠償機制、治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)分配、再談判等。第一，就法律干預(yù)而言，Shavell等認(rèn)為可以通過國家立法或者司法程序來彌補不完全契約造成的無效率，而且針對不同交易成本提出了相應(yīng)的干預(yù)措施[9]，但是實際法律干預(yù)的前提是非常嚴(yán)苛的，如存在大量同質(zhì)性案件、法庭具有信息和成本優(yōu)勢等，這些條件在現(xiàn)實中基本不存在。第二，就賠償機制而言，法經(jīng)濟學(xué)的研究認(rèn)為，通過“期望損失賠償”和“信任損失賠償”可以彌補不完全契約的不足[10]，前者指違約方要補償對方關(guān)系內(nèi)的機會收益，后者指違約方不僅要支付對方關(guān)系外的收益，還要補償對方所做的專用性投資。事實上，兩種賠償措施都可能導(dǎo)致過度投資，且要求相關(guān)變量可以證實。可見，這與法律干預(yù)又面臨相同的問題。第三，就治理結(jié)構(gòu)而言，威廉姆森[11][12]基于交易費用思想分析認(rèn)為，采用一體化組織結(jié)構(gòu)，可以解決不完全契約下的敲竹杠問題，即用統(tǒng)一治理的關(guān)系契約代替單一的市場治理或第三方治理，有助于控制機會主義行為，減少交易費用，但是一體化之后的權(quán)力配置卻被忽略了。第四，就產(chǎn)權(quán)分配而言，哈特認(rèn)為剩余控制權(quán)是解決契約投資效率的關(guān)鍵，將事后的控制權(quán)配置給投資或總產(chǎn)出相對重要的一方是有效率的[13]，即權(quán)力應(yīng)該安排給重要的一方。第五，就再談判方式而言，Edlin和Reichelstein認(rèn)為，契約既然存在不完全性，那么在自然狀態(tài)實現(xiàn)之后雙方再談判是不可避免的，通過再談判可以實現(xiàn)社會最優(yōu)的專用性投資水平，即帕累托最優(yōu)[14]。

PPP項目的核心是PPP合同，PPP項目的風(fēng)險因PPP合同的不完全而凸顯。有別于傳統(tǒng)企業(yè)之間的合作，PPP項目具有合作主體多元、產(chǎn)品公共性強、合作周期長等特點。PPP合同是一個典型的不完全契約，即締結(jié)雙方都是有限理性，PPP項目的長期性導(dǎo)致合作雙方對未來或然情況無法預(yù)見，在PPP合同中約定雙方清晰權(quán)利義務(wù)的交易成本過高，以致PPP項目在不同階段會存在潛在風(fēng)險[15]。一般而言，PPP項目在實踐中的風(fēng)險因素很復(fù)雜，其主要包括以下幾類：一是政治風(fēng)險，即因政策和行政體制改革而產(chǎn)生的風(fēng)險，政府是其主要承擔(dān)者[16][17]；二是融資風(fēng)險，即因招標(biāo)失敗、支付匯率損失而產(chǎn)生的風(fēng)險，由社會資本方承擔(dān)[18]；三是運營風(fēng)險，即因項目建設(shè)不當(dāng)或能力不足而產(chǎn)生的風(fēng)險，也主要由社會資本方承擔(dān)。值得關(guān)注的是，目前相關(guān)研究主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如城市軌道交通、高速公路、大型體育場館等，而公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目風(fēng)險研究才剛剛起步，如醫(yī)療保障[19]、污水處理等。同時，已有研究主要探討PPP項目存在的困境、影響因素和風(fēng)險類型，缺乏基于不完全契約視角的PPP項目風(fēng)險分析。

三、H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目運行情況及存在的主要風(fēng)險

（一）H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目運行情況

H市是一座富有海濱自然風(fēng)光的南方城市，而臟亂差的環(huán)境衛(wèi)生卻與之格格不入。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP模式，是借助城市“雙創(chuàng)”活動推開的，于2015年7月正式啟動。所謂環(huán)衛(wèi)一體化PPP模式，是指基于H市環(huán)衛(wèi)綜合一體化，政府與社會資本通過競爭性磋商，實行中長期的股權(quán)合作，政府按照服務(wù)質(zhì)量支付服務(wù)費用的一種政社合作模式。具體而言，環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目（見表1）通過政府與社會資本合作成立項目公司，由項目公司承接轄區(qū)內(nèi)的環(huán)衛(wèi)管理和服務(wù)，包括清掃保潔、垃圾收運、公共廁所運營、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)與管理，實現(xiàn)“掃、收、運、處”無縫鏈接的全覆蓋式的環(huán)衛(wèi)作業(yè)、環(huán)衛(wèi)服務(wù)與環(huán)衛(wèi)治理等一體化。H市通過環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目，力圖促進各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，提高環(huán)衛(wèi)管理水平和服務(wù)質(zhì)量，解決長期以來環(huán)衛(wèi)功能配套落后問題，構(gòu)建H市“大環(huán)衛(wèi)”格局，切實推進公共服務(wù)的供給側(cè)改革。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目覆蓋了XY區(qū)、LH區(qū)、QS區(qū)和ML區(qū)等所有市轄區(qū)，全市清掃保潔面積約6248萬平方米，水岸線約160公里，針對主次干道、背街小巷、城中村、墻到墻等全面實施機械化清掃，人機結(jié)合常態(tài)化。

首先，就政社合作而言，H市保稅區(qū)開發(fā)建設(shè)總公司作為政府方代表，與H市市政市容委、各區(qū)政府、各社會資本方分別簽訂H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目協(xié)議，政府以國有資產(chǎn)評估作價方式入股，與社會資本方成立項目公司。其中，政府資產(chǎn)入股占30%，社會資本占70%，形成多元投資、多方參與的管理體系。其次，就資源投入而言，截至2016年8月30日，四家項目公司已到位注冊資金約2億元，總投入經(jīng)費約6億元。人員方面，各項目公司全員接受原環(huán)衛(wèi)員工共7281人，擴招3477人，現(xiàn)共有員工10758人。設(shè)施方面，全市新增各類環(huán)衛(wèi)大型機械作業(yè)車449輛，各類垃圾桶約13864個，新建環(huán)衛(wèi)基地3個，環(huán)衛(wèi)機械作業(yè)率由19%提升至60%以上。再次，就項目合同而言，社會資本方向政府提供總金額為1200萬元的履約保函，以確保經(jīng)營期內(nèi)合同的有效性。15年合約期滿后，社會資本方向政府無償移交項目設(shè)施資產(chǎn)。政府主要的責(zé)任是授予社會資本方特許經(jīng)營權(quán)，并協(xié)助社會資本方做好環(huán)衛(wèi)基地選址、融資、注冊的文件，以及每個季度對環(huán)衛(wèi)服務(wù)情況進行監(jiān)督考核并打分，根據(jù)打分結(jié)果向社會資本方支付相應(yīng)的服務(wù)費用。最后，就服務(wù)模式而言，H市環(huán)衛(wèi)一體化通過轉(zhuǎn)變政府職能，改變原有作業(yè)模式，實行管干分離，解決環(huán)衛(wèi)服務(wù)中的界限不清、職責(zé)不明等問題。同時，融入先進服務(wù)理念，積極引入互聯(lián)網(wǎng)手段，啟動環(huán)衛(wèi)智慧云服務(wù)系統(tǒng)，大幅度拓寬作業(yè)范圍，切實提高了環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和管理效率。

表1 H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目情況（資料來源：根據(jù)實地調(diào)研資料整理所得）

（二）H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目存在的主要風(fēng)險

第一，不可抗力風(fēng)險。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目中的不可抗力風(fēng)險分為可控的和不可控的兩種。H市是臺風(fēng)、風(fēng)暴多發(fā)地帶，此類事件是可控的不可抗力風(fēng)險。在2013年春節(jié)“萬綠園燈展”、2015年“府城鎮(zhèn)換花節(jié)”、2016年“莎莉嘉”臺風(fēng)、每年一度的“三角梅花展”和端午節(jié)“洗龍水”等緊急事件或重大節(jié)日慶典中，社會資本方都能迅速組織員工，短時間內(nèi)恢復(fù)環(huán)衛(wèi)正常狀態(tài)。面對可控的不可抗力風(fēng)險（如臺風(fēng)），政府可以通過最低成本有效管理風(fēng)險并轉(zhuǎn)移風(fēng)險。然而，面對其他隨機性的重大自然災(zāi)害或者事故時，社會資本方能否從容應(yīng)對便無法保證。在H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目中，發(fā)生不可控的不可抗力風(fēng)險時，一般由社會資本方承擔(dān)突發(fā)應(yīng)急事件、大型檢查、重大活動等的環(huán)衛(wèi)應(yīng)急保障。政府則將大部分風(fēng)險無條件轉(zhuǎn)移到社會資本方。由于社會資本方在簽訂契約前可能存在隱瞞信息的情況，政府無法預(yù)知社會資本方實際的風(fēng)險承擔(dān)能力，當(dāng)未來發(fā)生風(fēng)險時政府也就無法把握社會資本方的反應(yīng)與行動。同時，合同中不可抗力事件的處理程序缺失，單單依靠社會資本方制定的緊急預(yù)案，缺乏必要的風(fēng)險保障制度，不可抗力風(fēng)險很難得到有效防范。

第二，誠信風(fēng)險。PPP項目簽訂的契約具有長期性，政府和社會資本方要維持長久的合作關(guān)系，誠信是其基礎(chǔ)和前提。但是，契約的不完全性可能導(dǎo)致雙方背離契約內(nèi)容。在契約執(zhí)行過程中，如果缺乏相應(yīng)的懲戒和賠償機制，一旦某一方失信，則另一方將處于弱勢地位，很難維護自身利益，進而使PPP項目難以為繼。環(huán)衛(wèi)一體化PPP合同的不完全性導(dǎo)致誠信風(fēng)險有兩個：一是環(huán)衛(wèi)服務(wù)范圍和服務(wù)價格的變化。時間跨度較長的特許經(jīng)營期內(nèi)，必然會出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)面積或者數(shù)量的變化以及服務(wù)價格的調(diào)整，這也是不完全契約的特點之一。當(dāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)范圍和價格變化，主動權(quán)掌握在政府方，社會資本方難以追求利益最大化。政府部門的目標(biāo)是最大多數(shù)人的最大利益，以及解決公共服務(wù)供給的資金短缺問題，而社會資本方的目標(biāo)是自身利潤最大化，二者之間的張力必然存在。政府的公益性和社會資本的逐利性實難調(diào)和，在未來不可預(yù)見且理性有限的情況下，雙方違背承諾的道德風(fēng)險不可避免。二是政府和社會資本方信息不對稱。在PPP項目中，由于資產(chǎn)專用性的存在，雙方將處于一種雙邊壟斷的關(guān)系狀態(tài)。社會資本方可能利用其信息優(yōu)勢，對政府部門“敲竹杠”，如利用掌握的信息和專用性資產(chǎn)，來要挾政府部門提高服務(wù)費以獲取更大利潤。當(dāng)然，政府也可利用其信息優(yōu)勢，不斷地修改合同，對社會資本方提出更高要求，通過政策或體制改革來干預(yù)社會資本方的經(jīng)營管理，從中謀取利益。信息不對稱造成雙方失信行為，不僅損害了各自的利益，嚴(yán)重時甚至威脅到PPP項目的穩(wěn)定運行。

第三，財政風(fēng)險。財政風(fēng)險是指因政府對沒有營利性的PPP項目進行財政上的直接或間接補貼或支持，導(dǎo)致項目失敗或違約，進而對政府財政造成巨大負面影響。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目的財政風(fēng)險，主要體現(xiàn)為財政支出的可持續(xù)問題，政府信用擔(dān)保方面的問題未凸顯。數(shù)據(jù)顯示，2014年H市環(huán)衛(wèi)局支出總計2.59億元，2015年7月實施PPP項目后政府每年支付總額達8.99億元，與2014年環(huán)衛(wèi)支出相比翻了三倍。截至2016年8月30日，四家項目公司已到位注冊資金約2億元，總投入經(jīng)費約6億元，收到政府撥付的服務(wù)費約3.33億元，占應(yīng)撥付服務(wù)費的57.62%，政府項目服務(wù)費因故無法按時全部撥付。可見，在H市PPP項目中，政府財政支付能力的可持續(xù)已存在困難，PPP項目的財政風(fēng)險已初顯端倪。同時，社會資本方也將面臨巨大的資金風(fēng)險，即H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP合同并未提及政府延遲或無力支付費用時，如何解決資金問題。經(jīng)營期內(nèi)，社會資本方若未履行合同義務(wù)，則政府有權(quán)兌取1200萬的履約保函。若政府違約不支付服務(wù)費用或者一再拖延付費時間，社會資本方?jīng)]有任何保障機制。社會資本方墊付的大量資金將難以回收，進而造成PPP項目公司內(nèi)部資金短缺，影響PPP項目的正常運作。

第四，運營風(fēng)險。就H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目而言，契約雙方在長期運營過程中主要存在設(shè)備、人員、效率等方面的風(fēng)險。從環(huán)衛(wèi)設(shè)備方面來看，PPP項目長期運營，對大型機械更新?lián)Q代、工具配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修、智能平臺升級、技術(shù)開發(fā)等方面都有要求。合同中指明“項目公司自行承擔(dān)投資、融資及運營維護”，然而目前出現(xiàn)諸多問題，如京環(huán)公司、京蘭公司、玉禾田公司出現(xiàn)轉(zhuǎn)運站運力不足、垃圾分離處理設(shè)施不配套等問題，龍馬公司出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)基地不足現(xiàn)象。從環(huán)衛(wèi)人員方面來看，由于“項目公司必須無條件全員接收原有人員”，出現(xiàn)了勞資關(guān)系處理、運營管理模式優(yōu)化、員工培訓(xùn)等問題。如龍馬公司存在事業(yè)編工作人員、原環(huán)衛(wèi)大隊外派人員等人力資源的聘用、晉升等突出問題，且一直未能解決。從環(huán)衛(wèi)服務(wù)效率方面來看，H市環(huán)衛(wèi)PPP項目面臨較大的監(jiān)管難題，即無法對政府和社會資本方進行長期有效的監(jiān)管，目前合同中只規(guī)定了環(huán)衛(wèi)服務(wù)的監(jiān)管機制。總之，H市PPP項目的運營困難重重，長久下去可能會激發(fā)雙方的矛盾，進而降低環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。

一般而言，當(dāng)PPP項目運營存在缺陷時，契約雙方需通過再談判簽訂協(xié)議。在再談判過程中，擁有專用性資產(chǎn)的社會資本方極有可能會出現(xiàn)敲竹杠行為，增加再談判過程的話語權(quán)和談判力。事實上，從H市簽訂的PPP項目合同來看，解決運營過程中出現(xiàn)的矛盾和爭端的手段是“本著相互諒解、信任、平等互利的原則充分協(xié)商”，以及“向協(xié)議履行地有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟”。PPP合同條款中未建立“再談判”的具體規(guī)則和方法，再談判機制的缺失為項目運作埋下了深深的隱患，政府可能會在后續(xù)談判中拖延，社會資本方將面臨政府決策冗長的困境，進而加劇運營風(fēng)險。

四、不完全契約視角下PPP項目風(fēng)險的規(guī)避策略

（一）建立健全風(fēng)險分擔(dān)機制

政府與社會資本方的風(fēng)險分擔(dān)主要是通過權(quán)利義務(wù)的界定和付款機制的確定來實現(xiàn)的[20]。健全的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)包括初步識別風(fēng)險、風(fēng)險談判、風(fēng)險跟蹤和再分配等階段。初步識別風(fēng)險主要由政府主導(dǎo)，聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)進行科學(xué)有效的分析評估，初步判斷可控風(fēng)險和不可控風(fēng)險。風(fēng)險談判需要根據(jù)社會資本方的抗風(fēng)險能力、實際收益率、財政的長期承受能力等確定風(fēng)險分配和風(fēng)險補償價格明確權(quán)利義務(wù)邊界、交易條件邊界、履約保障邊界和調(diào)整銜接邊界，雙方達成一致后簽訂契約。謹(jǐn)防政府和社會資本方由于信息不對稱產(chǎn)生的投機行為，導(dǎo)致交易成本增加。風(fēng)險跟蹤和再分配需要契約雙方及時跟蹤項目，觀測項目發(fā)生的變化以及未識別的風(fēng)險，運營風(fēng)險很大一部分需要在這個階段解決。建立健全再談判的規(guī)則和方法，根據(jù)風(fēng)險的性質(zhì)，將風(fēng)險交由最有控制力的一方承擔(dān)，實現(xiàn)最優(yōu)的專業(yè)性投資水平。結(jié)合H市PPP項目的情況來看，目前最關(guān)鍵的是風(fēng)險識別和風(fēng)險談判環(huán)節(jié)脆弱，專業(yè)評估機構(gòu)的引入缺乏競爭，風(fēng)險評估缺乏專業(yè)性，相關(guān)規(guī)則不健全。為此，需要在建構(gòu)相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，分步完善風(fēng)險分擔(dān)機制。

（二）合理配置剩余控制權(quán)

剩余控制權(quán)是應(yīng)對PPP項目不確定性和契約不完全性的一種手段。通過事前將產(chǎn)權(quán)分配給投資重要的一方，可以提高其再談判過程中的外部選擇權(quán)和談判力，減少敲竹杠行為，實現(xiàn)次優(yōu)效率[2]。在H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目中，剩余控制權(quán)歸政府所有，因此政府的談判力更強，得到的利益就越多，但是這種分配方式減少了社會資本方的投資激勵和外部選擇權(quán)，無法實現(xiàn)整個PPP項目投資激勵最大化。最優(yōu)剩余控制權(quán)配置，受到初始契約中規(guī)定的收益分配方案、合作雙方的技術(shù)因素、雙方對合作最終收益預(yù)期的樂觀程度等制約，不同情形下的最優(yōu)剩余控制權(quán)配置范圍應(yīng)有差異。在H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP合同中，合理配置剩余控制權(quán)，需根據(jù)不確定性事件的類型和影響程度，在政府和社會資本方之間做動態(tài)調(diào)整，剩余控制權(quán)不應(yīng)由政府或者社會資本方單獨擁有。社會資本方的技術(shù)水平、管理能力、投資額度，以及政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)管能力都應(yīng)作為剩余控制權(quán)配置比例的參考依據(jù)。

（三）完善法律法規(guī)體系

通過完善的法律法規(guī)體系，規(guī)定PPP項目中政府和社會資本方的權(quán)利和義務(wù)，彌補簽訂契約時信息不準(zhǔn)確以及難以觀察而導(dǎo)致的契約不完全問題。完整的效力高的法律法規(guī)體系是具有規(guī)模效應(yīng)的，有助于解決PPP項目中多次出現(xiàn)而未解決的問題。H市PPP項目面臨的制度缺失，實際上屬于國家層面的法律體系建構(gòu)問題。當(dāng)前，我國缺乏一套針對PPP項目的完整的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有的規(guī)范性文件法律效力不高，雖然發(fā)改委頒布了《PPP項目通用合同指南》，財政部發(fā)布了《PPP項目合同指南（試行）》，但仍局限在部委的層面，操作程度低，PPP合同的法律建構(gòu)缺乏國家層面的統(tǒng)一性和權(quán)威性。鑒于此，國家應(yīng)自上而下統(tǒng)一設(shè)計完善的法律體系，對現(xiàn)存法律矛盾的地方進行研判，結(jié)合PPP實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)以及外部大環(huán)境慎重修正，保證法律體系的延續(xù)性和可預(yù)見性。在法律層面上，對政府部門和社會資本方需要承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險以及相應(yīng)的利益，做出明確的界定和統(tǒng)一的規(guī)范。PPP項目的法律法規(guī)既要充分維護締約雙方的權(quán)益，又要約束雙方的行為，減少不完全契約中存在的風(fēng)險，提高合作雙方的積極性，體現(xiàn)PPP模式的“風(fēng)險共擔(dān)”和“利益共享”原則。

（四）積極引入第三方干預(yù)和賠償手段

第三方干預(yù)是指在PPP合同違約時引入法庭或其他法律中介機構(gòu)的法律干預(yù)。該做法借鑒了法經(jīng)濟學(xué)的理念，即通過法律干預(yù)彌補PPP合同不完全性導(dǎo)致的效率損失。如果因為締約成本導(dǎo)致契約不完全，國家可以采用司法解釋或判例提供某種“默許規(guī)則”，以規(guī)范當(dāng)事人的行為。如果因為預(yù)見成本太高，可以區(qū)分締約方是否做到信息對稱，信息不對稱則第三方機構(gòu)（如法庭）可以強迫信息優(yōu)勢者披露信息，信息對稱則第三方機構(gòu)需在激勵和保險之間權(quán)衡。另外，在司法干預(yù)的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)引入賠償手段彌補契約不完全。如果因為證實成本太高，由于締約方不可能把不可證實的條款寫入契約，則應(yīng)基于可證實的條款強制執(zhí)行。目前，H市PPP項目缺乏第三方的法律干預(yù)機制和賠償機制，尤其在PPP相關(guān)法律法規(guī)尚不完善的情況下，H市PPP項目合同的不完全急需第三方干預(yù)和賠償手段來彌補。

（五）加強對項目的有效監(jiān)管

由于不完全契約容易產(chǎn)生投機行為，執(zhí)行過程中存在額外的變化，另外PPP項目關(guān)涉公眾利益甚或民生福祉，涉及金額巨大，所以監(jiān)督環(huán)節(jié)至關(guān)重要。為此，H市政府需完善監(jiān)管體系，建立公正獨立的環(huán)衛(wèi)監(jiān)管機構(gòu)，劃清職責(zé)界限，有效防控契約不完全導(dǎo)致的風(fēng)險。一要構(gòu)建包括政府、社會資本方、公眾和第三方機構(gòu)的多元化監(jiān)管主體。有效監(jiān)管的最好方法就是公開透明，服務(wù)主體接受多方監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力分享，提高服務(wù)質(zhì)量。二要明確監(jiān)管內(nèi)容。PPP項目的監(jiān)管內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量和資金使用。為此，需要建立合理的環(huán)衛(wèi)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)衛(wèi)價格調(diào)整機制，正確評判社會資本方在履約中的行為，及時跟進政府付費情況，保障社會資本方的利益。三要優(yōu)化監(jiān)管手段。H市政府可以結(jié)合現(xiàn)有的智能環(huán)衛(wèi)管理平臺，運用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)和云計算，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)績效管理系統(tǒng)，打通政府、社會資本方及公眾的溝通渠道，推進大數(shù)據(jù)支撐下的環(huán)衛(wèi)治理變革。

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