開辟中國公共服務民營化發展的新道路
——以西方逆民營化發展為視角

劉圣中，吳小湖

（1.江蘇師范大學哲學與公共管理學院，江蘇徐州221116；2.南昌大學廉政研究中心，江西南昌330031；3.南昌大學公共管理學院，江西南昌330031）

一、問題的提出

20世紀80年代以來，以時任英國首相撒切爾夫人和美國總統里根為代表所進行的民營化改革運動迅速風靡全球，這一浪潮甚至波及拉美等發展中國家。這項改革產生的原因主要是：政府的財政壓力、政府管理的無效率以及受新公共管理和新自由主義影響。而在1997年以后，由于民營化自身的缺陷，并沒有實現其理論所預期的節約成本、提高公共服務質量、促進社會公平等優勢，民營化發展急轉直下，出現了政府回收服務的現象——逆民營化。相對于西方國家來說我國的民營化道路起步較晚，有著先天不足、后天營養不良的缺陷。2002年，我國頒布了《關于加快市政改革公用行業市場化進程的意見》，隨后民營化發展熱情高漲，各種民營化事業如春筍般涌現。但經過10年的發展，我國民營化也出現了回潮的現象。2013年7月31日，李克強總理主持國務院常務會議，專門研究推進政府向社會資本購買公共服務，并出臺了《關于向社會力量購買服務的指導意見》。其后黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”，“積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革”。之后，財政部又出臺了《關于做好政府購買服務工作的有關問題通知》，指出“推進政府購買服務是新時期全面深化改革的必然要求”。黨的十九大報告進一步提出，堅持解放和發展社會生產力，堅持社會主義市場經濟改革方向，推動經濟持續健康發展。這些文件的出臺都表明，我國政府在全面深化改革的道路上將大力發展民營化，整合社會優勢資源，滿足社會需求，積極探索提供社會公共服務的良性化發展新道路。

但是，目前民營化的發展已經進入瓶頸期，逆民營化增多，這讓人們開始重新審視民營化。同時，我國學術界在民營化研究上主要集中于對民營化巔峰時期的經驗總結以及我國民營化發展中困境的解釋，而對于存在已久的逆民營化現象研究較少，對于從逆民營化視角下倒推民營化發展的研究更是寥寥無幾。逆民營化的出現讓我們必須更加理性地看待民營化，重新審視政府與市場的關系，重新定義政府的角色，確定政府的職能。從逆民營化來回顧民營化有哪些啟示，它能否更好推動民營化的發展，能否為我們指引一條有別于傳統民營化發展道路的新方向？為此筆者將從分析國外逆民營化的現狀和問題入手，找出民營化的發展規律以及其自身不可避免的缺陷，從而為我國正在推進的公共服務民營化改革提供借鑒與參考。

二、逆民營化與民營化相伴而生

所謂逆民營化，國內外學術界并沒有一個標準的解釋，但是大致上可歸納為“收回外包”（Contracting back in）或者“撤包”（Reverse contracting-out）的說法，是指政府將已經承包給私人企業或者非營利組織的公共服務收回而重新由政府提供。相對于民營化的公共服務提供由公共部門向私人部門運動而言，逆民營化指的是公共服務由私人部門返回公共部門的過程[1]。本質上，逆民營化的出現并不意味著民營化的失敗，而是民營化發展的動態過程，是民營化的延續，是對民營化發展的一種完善，是人們對公民權、公共利益和個人價值的維護。

美國是一個徹底的民營化國家，1980年里根政府以來，通過委托授權、政府撤資以及政府淡出等方式開展民營化改革；1993年克林頓政府大刀闊斧實施“重塑政府運動”，這奠定了美國“休克式民營化”的基礎。但是，根據美國國際市縣管理協會對美國地方政府公共服務民營化長期跟蹤調查所得到的數據來看，美國的民營化改革是伴隨著逆民營化發展的。調查顯示，早在1982年，逆民營化在美國地方政府就已經出現了，平均每個地方政府回購的數量為7.1項，到了1988-1992年的時候則減為5.3項。從表1我們可以看出，政府回購公共服務的比例占所有公共服務的提供比例較小，隨著民營化的持續發展，回購的比例從18%降到10.4%了。[2]雖然逆民營化一直存在著，但是民營化仍然是主流。

表1 不同時期美國地方政府回購公共服務的情況①

從圖1我們可以看到，美國地方政府直接提供服務一直是占據主要地位的，基本上是在60%左右。而服務外包的比例，1992年為28%，1997年為33%，2002年為18%，2007年是30%，[3]這表明美國民營化發展在經歷過高峰期后又回歸到平緩的發展趨勢。而從圖2我們可以清晰看到，民營化近20年來美國地方政府回購公共服務與購買服務的動態發展。1992-1997年，新購買的比例為18%，而新回購的比例為11%，1997年后則因為金融危機等原因，民營化出現了拐點，回購公共服務比重迅速提高，達到18%，而同期新購買的服務則為11%。2002年后，不管是政府還是學術界都對民營化由開始的瘋狂轉為理性看待，新回購和新發展的公共服務基本處于持平的狀態，分別為11.9%、11.6%，10.4%、11.1%。[4]

歐美其他國家，甚至是拉美地區也都出現了逆民營化的發展趨勢。英國作為民營化的發起國家，也出現了逆民營化的現象，其外包的鐵路軌道建設企業在2000年破產后，沒有完工的部分鐵路軌道建設工程在2001年被重新收歸國有。加拿大漢密爾頓的水服務外包始于20世紀90年代，運營長達10年之久，但是由于水污染、成本增加等問題于2004年被政府重新收回。而拉美國家在“華盛頓共識”精神的指導下，于20世紀七八十年代開始了民營化，但是到了21世紀初由于民營化泡沫的破裂，基本上都已經由政府重新提供公共服務。

圖1 美國地方政府服務提供構成百分比圖（1992-2007）

圖2 美國地方政府回購服務與購買服務的動態發展（1992-2012）

中國雖然民營化起步較晚，發展速度較慢，但是也出現了逆民營化的現象。湖北十堰于2003年實行公交民營化改革，5年時間內發生了4次罷運事件，對市民正常的生產生活秩序帶來較大影響，市民反映強烈，第4次罷運事件發生后，十堰市委召開緊急常委會，決定收回公交公司城市公交特許經營權，由市委、市政府派出工作組臨時接管公交公司管理業務。[5]同樣始于2003年的安徽合肥的公交民營化，也于2007年因為5個月內致11人死亡而被當地政府叫停。[6]2015年江西南昌市東湖區政府叫停了東湖區的環衛事業民營化，曾經被當地居民稱贊的改革也在一年內夭折。[7]

以上案例表明，逆民營化與民營化相伴而生。在當前的公共服務民營化進程中逆民營化是一個普遍現象，但是并不能因此而否認民營化，民營化是政治改革和經濟轉型的結果，是一種歷史的選擇，是不以人的意志為轉移的。應辯證看待民營化與逆民營化的關系，不能因為出現逆民營化就否定民營化。民營化大師薩瓦斯的名言“民營化的發展方向已經不可逆轉，民營化甚至已經成為了一種公共的哲學”[8]（P348）。并不會因為逆民營化的出現而顯得過時。公共產品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經驗和政治需求的變化，每數十年出現一次搖擺。逆民營化并不意味著政府壟斷公共服務模式的回歸與倒退，而是在反思民營化績效的基礎上出現的一個新平衡，即結合市場、計劃、公平和民主，以達到效率和更多的社會選擇。[9]一方面，逆民營化是民營化的延續與發展。無論是民營化還是逆民營化都是政府有效提供公共服務的手段，都是政府進行社會治理的一種工具。逆民營化并不會從根本上改變民營化的發展道路，只是會促使管理者從中吸取經驗與教訓，不斷完善政府提供公共服務的手段以滿足公民的利益訴求。另一方面，民營化不是單行道，而是動態發展的。西方國家從20世紀80年代開始民營化改革以來，理論上從開始的對民營化的盲目崇拜到現在的理性和務實，道路上也是從最初的民營化到逆民營化再到民營化，外包方式從最初的完全交給市場到現在的公私混合提供。種種跡象表明逆民營化的出現都是為政府治理提供一種新思維。

三、逆民營化產生的原因

（一）民營化神話泡沫的破裂

民營化的倡導者認為民營化是解決政府失靈的萬靈藥，可以節省成本、改進服務質量，縮減政府規模，節省政府的財政支出。但是現實存在的案例表明，民營化并沒有真正地降低成本，而是通過裁員等方式降低成本，反而增加了監督管理成本等方面效應。以加拿大漢密爾頓市為例，政府在購買水服務時每年只節省了1000萬美金（僅為聯合水務最初承諾的一半），但是這并非來自效率的提高，而是來自于提前退休政策，而且裁員還帶來了嚴重的效率問題，聯合水務對消費者安裝新水表只以每年750只速度進行，僅相當于政府同期一個月的安裝量。[10]

同時，民營化還有外部性影響。首先，從經濟層面來看，民營化雖然提高了生產效率，但是往往隨之而來的是民眾的失業問題以及對女性就業歧視的增加，還有更為嚴重的是對環境的代際消費，在全球競爭的條件下，利潤最大化造成非持續的資源開發，這往往造成哈丁所說的“公地悲劇”。其次，從社會層面來看，民營化容易產生“摘櫻桃”現象，加劇社會的貧富分化。私有企業往往缺乏社會責任，不愿在低收入人群中投資，導致很多基本公共服務供給的數量和質量下降。最后，從政治層面來看，民營化是以新自由主義思想為理論基礎的，這往往也伴隨著放松管制而導致自由化。對于政府來說，這往往是要削弱其治理能力的，同時對于市民社會來說往往會瓦解其社會凝聚力以及增加公民與政府職能部門的距離感，導致民眾對政治的冷漠和脫離。另外，民營化既是一個反腐政策，但是同時也給腐敗制造了機會[11]（P402），民營化在招標前、招標中以及合同的履行過程中都給政府職能部門及其行政人員創造了腐敗的機會。

（二）民營化理論的失敗

民營化支撐理論是新自由主義和公共選擇理論，但是近30年來隨著國際時代背景的變化，民營化的理論根基已經受到了動搖，新自由主義在全球范圍內都備受質疑和抵制。民營化的發展過程已經證明了作為民營化動力的公共選擇理論已經不能解釋民營化的發展趨勢了。無論是“有效市場”還是“經濟人假設”都不能解釋民營化的發展道路。薩瓦斯是在盲目地吹捧民營化，一味鼓吹市場競爭的有效性。然而在現實的市場中，競爭往往不是如理論般存在的。首先，市場是否存在？民營化要求政府像顧客一樣在既有市場中進行選擇，以確定最佳承包商，但是政府在采購大宗物品和服務時，根本沒有預先已經存在的市場，比如政府采購的軍事訂單。這些市場往往是因為政府有了需求之后才會存在的，如果沒有特定的政府需要是不會有市場存在的，更無競爭性可言。其次，市場是否存在完全競爭？在一些民營化案例中，可以發現公共服務民營化只不過是把政府壟斷轉化為私人壟斷而已。很多市場只有一個或者少數幾個可供選擇的承包商，市場往往被一小部分供應商把持著，他們還想方設法與既得利益者保持親密的關系以獲得政治支持，并阻止新的供應商進入。再次，外部性的問題。政府采購公共服務不僅要考慮競爭所帶來的經濟效益，還要考慮社會效益。同時，就競爭本身來說，在一些市場中引入競爭還會帶來副作用。德國的垃圾處理民營化就證明了這一點，由于持證經營的企業無法與低質企業展開價格上的競爭，最后導致大量的垃圾被傾銷到南歐地區，給南歐帶來嚴重的環境問題。[11]（P163）

（三）政府目標與承包商目標不一致

私人承包商的目標是獲取利潤的最大化，所以私人承包商為獲取合同給政府允諾的是成本降低、效率提高。而政府追求的是目標決策的最優化，因此效率是政府的一個目標，但只是政府追求公共利益時的眾多目標之一。[12]（P14）競爭所產生的效率有時甚至妨礙其他目標的實現。在西方特定的官僚機構文化中，政府工作人員追求的往往是自己職位的晉升以及權力的擴張，尤其是高層官員更關心政治利益。所以，對于政府官員來說民營化往往是他們獲取選民以達到自己特定政治利益的手段，他們更多關心的是切身利益方面的事情，而不是與公共利益相關的服務。甚至因為民營化，政府工作人員不僅要關注對外承包失控的問題，更要擔心隨著監督人員的減少，他們的級別、薪酬下降的問題。

同時，私人承包商為降低成本獲取利潤最大化所采取的辦法無外乎如下兩種，一是支付比政府機構更低的工資；二是支付給工人更低的邊際福利，特別是退休福利，邊際福利的差距就是政府和私人承包商最大的區別。[12]（P130）這兩種做法都是以犧牲普通工人的利益來實現自身利益的最大化，嚴重打擊了普通工人的工作熱情，破壞了社會公平。

（四）委托代理的信息不對稱

在任何一種合同關系中，基本的管理目標是簡單明了的，那就是“引出一個好像能將‘委托人’福利最大化的‘代理人’”[12]（P19）。政府作為委托人的主要工作就是擬定合同進行招標，引導代理人按照自己的要求行事。從理論上講，政府的合同關系是建立在法律的基礎上的，因此政府是能找到一個滿意的承包商為其提供公共服務的。但事實上，正如科斯所言：競爭并不完美，信息也常常殘缺不全。所以信息不對稱是委托—代理理論的最大困境，也是民營化不得不面對的天生缺陷，任何一個想要實施對外承包的政府都面臨這個問題。

由于信息不對稱，代理人不可能像委托人所信任的那樣賣力干活，代理人擁有更多的逃避動機和機會，而且總是會優先滿足自己的利益。委托人試圖采取監控手段來控制代理人的逃避行為，有時甚至會采取激勵措施避免逃避行為的發生。但是，代理人永遠比委托人更了解自己的行為，無論怎樣監控，逃避行為仍然會發生。在選擇代理人的時候，對于代理人的資格條件委托人往往不能詳盡了解，代理人往往處于優勢地位。所以，無論委托人通過怎樣的程序，永遠都無法保證自己雇傭到最合適的承包商。這種不確定性關系，使政府處于被動狀態，在外包過程中處于劣勢地位。同時，對于政府來說，其公共目標一般是很難確定的，這就增加了對代理人監控的難度，也無法測量代理人的績效。可見，信息不對稱問題使得政府在民營化過程中處于劣勢地位，無法滿足民眾的公共服務訴求。

四、開辟中國公共服務民營化發展的新道路

（一）政府增強自身治理能力，成為精明的買主

后民營化時代要求政府努力提高自身技能，成為一個精明的買主，要有能力區分不同市場所表現出來的不同問題，還要用不同的管理方式與供應商建立起多樣化的微妙關系。[12]（P145）在當今全球化發展的背景下，民營化已經成為一個不可逆轉的趨勢。政府要想在后民營化時代占據主導地位，就必須知道想買什么，從哪兒買，到底買到了什么？政府首先要對自身進行深入調研，了解自身的需求。很多可以由自身提供的而且能夠可以比市場提供得更好的產品不應進行民營化。其次，政府要了解誰能夠賣給他們自己想要的東西，尤其是在信息不對稱的情況下，政府必須盡可能收集信息，對市場中存在的供應商做出自己獨立的判斷。再次，政府還必須知道自己買到的是什么。成為精明的買主還要求政府必須是一個強而有力的政府，能夠進行有效管制。民營化的失敗和弱政府及其放松管制有分不開的關系。民營化和競爭都是有益的，但是必須在一個立法和政策來提供質量標準和行為激勵的文明社會之中，這種民營化和競爭才能產生有益的結果，而這就需要一個強而有力的政府。一個強而有力的政府可以促進公平競爭、防止同業聯盟和更普遍發揮市場機能，可以更好地抑制招標過程及項目進行中的腐敗問題，對競爭加以更好的管制。

（二）轉變思想觀念，認清民營化與逆民營化的內在邏輯

在后民營化時代，政府管理者應該轉變思想觀念，把民營化和逆民營化當成同等重要的治理工具，將民營化與逆民營化之間的相互轉換看成是市場經濟發展的新常態。后民營化時代要求，在重視政府購買服務的同時，需要關注回購公共服務，既要提高購買服務的能力，也要做好回購服務的準備。[10]看待任何有關民營化的問題都應該將其置于特定歷史背景之下，無論是歐洲成功的民營化案例，還是南亞失敗的案例，其都有特定的條件。在有些情形下，民營化是更好的選擇，可以縮減政府規模，提高經濟效益，帶來規模效益；但是在有些情形下，政府提供才是更好的選擇，對公共部門進行一些改革可以帶來更好的效果。民營化是有界限的，如果超越了界限，民營化就會弊大于利，或者說得不償失。[11]（P14）因此對于民營化我們絕不能盲目接受或者拒絕。政府在決策時必須采取廣泛的民主參與，并掌握足夠購買技能和方法，并能夠掌握回購的策略和方法，能夠在選擇民營化和逆民營化發展道路時來回轉換，實現經濟效益和社會效益的融合。

（三）建設授能政府，搭建民主參與平臺

魏伯樂、奧蘭·揚等人在羅馬俱樂部報告中提出了“授能政府”這一概念，其核心思想是：政府要鼓勵市民積極參與公共生活，努力增強他們的參與意識，提高他們的參與能力。政府有責任為廣泛的民主參與提供和搭建一個制度平臺，提供充分和透明的信息，讓民營化過程中所涉及的每一利益相關群體都能及時地從這個平臺上獲取信息，表達意見，參與決策。作為回報，廣泛的市民參與會賦予政府在民營化治理過程中更強有力的政治授權，使政府擁有更多的政治資源、更獨立的政治立場來調節不同社會群體之間的利益沖突，來保護弱勢群體。[11]（P8）現代社會是建立在不同利益相互調和的基礎上的，每一個群體都希望獲取自身群體利益的最大化。而政府主要責任就是授能于社會，讓民眾積極去爭取和維護自身及公共利益，并提供一個公平的制度框架。只有這樣才能創造一個多贏的局面，培育一個健康的社會和更有效率、更具合法性的政府。民營化中的民主參與是讓不同的群體在一個公平的制度框架下充分表達、互相競爭、進而達到合理協調，這樣就可以牢牢把握公共服務公共性的本質，防止私人資本對公共服務公共性的侵害，確保公共服務均等化供給。

（四）建立政府與市場相互影響的治理模式，互相彌補雙方缺陷

眾所周知，市場是動態的，強而有力的，但是市場往往帶有自利性、滯后性，會出現市場失靈；政府由于其政策偏好和既得利益集團的影響，往往會造成政府失靈，因此在公共服務的供給選擇上，無論是政府提供還是市場提供都存在一定的缺陷。交互式治理理論認為，適當的政府治理可以使私營參與者的行為變得主動。這是一種有別于傳統政府“設置框架”的治理模式，要求政府和私營企業在政策制定和實施過程中相互影響的治理模式。傳統的政府和市場或者放任或者干預之間的二分法，使得民營化在發展過程中舉步維艱。一個良好的市場經濟體系必定是政府與市場的混合體，交互式管理要求政府與市場的相互演化，政府與市場在系統運作中相互補充，也就是說市場和政府在民營化過程中扮演同等重要的積極角色。市場的作用在于提供產品并促進新技術的研發以提高生產效率、降低社會成本；而政府的作用在于確保社會的穩定與正常運轉，民營化的發展軌道不偏離公共價值，確保社會公平以及民主的健康發展。要讓以利潤為導向的企業去適應這種治理結構也是一大難題，不僅需要轉變普通民眾的思想觀念，讓他們愿意給公共產品付費，還要讓企業有足夠的能力以獲得競爭優勢。

（五）壯大社會力量，發展民間治理方式

民營化發展過程中應不斷壯大社會力量，提供第三種治理方式即民間治理，使其成為第三支柱。民間治理是國內或全球治理的補充，是一種不通過等級關系進行強迫實施而是通過勸說和橫向合作來實施的特殊管制方式。目前尼泊爾的私立學校采取的就是民間治理的方式。隨著教育的私有化，越來越多的公立學校變成了教育質量差，找不到好學生的學校。尼泊爾的私立和寄宿學校組織為解決上述問題建立11條自身行為準則，而這為政府公共服務供給提供了新的思維范式和發展路徑。[11]（P499）民間治理的著眼點在于合作關系，將原來所必須服從管制的主體轉變為自身的監管者。不同于有法律約束力的規則和懲罰性強制，民間治理的實施依靠非正式的協商，而規則是民間參與者自己制定的。

注釋：

①數據來源：International City/County Management Association（ICMA）.Profile of Alternative Service Delivery Approaches，US Municipalities[C].Washington DC，1988-2012。轉引自：楊安華.政府購買服務還是回購服務？——基于2000年以來歐美國家政府回購公共服務的考察[J].公共管理學報，2014（3）：49-58。

②數據來源：International City/County Management Association，Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities，Washington DC，1992，1997，2002，2007。

③數據來源：ICMA，Profile of Alternative Service Delivery Approaches，Survey Data 1997，2002，2007，2012。轉引自：楊安華.回購公共服務：后民營化時代公共管理的新議題[J].政治學研究，2014（5）：95-110。

[1]楊安華.國外民營化的逆向發展對中國的啟示[J].現代經濟探討，2010（7）.

[2]楊安華.政府購買服務還是回購服務？——基于2000年以來歐美國家政府回購公共服務的考察[J].公共管理學報，2014（3）.

[3]International City/County Management Association，Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities，Washington DC，1992，1997，2002，2007.

[4]ICMA，Profile of Alternative Service Delivery Approaches，Survey Data 1997，2002，2007，2012.

[5]劉偉.從十堰市公交民營化改制看我國公用事業民營化[J].決策探索（下半月），2009（3）.

[6]高學軍.失控的公交車：合肥反省公交民營化[N].第一財經日報，2007-05-24.

[7]南昌東湖區環衛外包遇尷尬[EB/OL].http：//news.163.com/15/0504/06/AOOIFMNN00014AEE.html.

[8][美]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[9]劉丁蓉.英國公共服務合同外包的歷史背景及政策發展透視[J].商業時代，2014（6）.

[10]楊安華.回購公共服務：后民營化時代公共管理的新議題[J].政治學研究，2014（5）.

[11][德]魏伯樂，等.私有化的局限[M].王小衛，等，譯.上海：上海人民出版社，2006.

[12][美]凱特爾.權力共享：公共治理與私人市場[M].孫迎春，譯.北京：北京大學出版社，2009.