政府機構改革影響下的城市設計—與城鄉規劃管理的關系重構？

唐 燕

TANG Yan

1 國務院機構改革：重新界定城市設計與城鄉規劃管理的關系？

改革開放以來，國務院先后經歷了8次重大政府機構改革，以提高行政效率，降低行政成本，完善組織結構并精干管理人員。2018年2月黨的十九屆三中全會通過新的《深化黨和國家機構改革方案》，明確要“將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合”1，組建和設立中華人民共和國自然資源部，作為國務院組成部門。

方案公布后，一石激起千層浪，關于住建部下設的城市設計管理職能是調整轉歸自然資源部還是保留在住建部（圖1），一時間成為廣為議論的話題。隨著住建部的城鄉規劃管理職能機構外遷自然資源部的逐步落實，城市設計管理職能仍然保留在住建部成為可能。那么，原來緊密依托城鄉規劃的城市設計管理工作，在大幅度機構調整的影響下會帶來怎樣的定位變化和工作變革？城市設計與城市規劃的關系將面臨重構嗎？城市設計管理會逐步遠離法定規劃和規劃許可等傳統管控工具嗎？城市設計與建筑及建設活動的關聯性會因此加強嗎？顯然，城市設計管理何去何從—這亟需通過綜合研究、不斷明晰和強化政府“頂層設計”，并合理順應社會整體發展趨勢，積極滿足社會客觀需求，重新尋找和定位我國城市設計管理的未來發展路徑和方向。

圖1 / Figure 1國務院組成部門調整：組建自然資源部

因此，本文從城市設計的基本功能與屬性出發，重點分析改革開放以來我國城市設計管理的發展演進過程及其特點、特色，并對比相關國際經驗和做法，結合我國城市設計管理可能與城鄉規劃管理關系重構的變革現狀，探討我國政府機構改革影響下的城市設計管理走向及相關的思考和建議。

2 城市設計的基本功能與屬性：“橋梁作用”與“看不見的網”

現代城市設計作為“規劃—建筑”之間的橋梁2，是為了應對建筑設計專注和局限于單個項目，城市規劃越來越傾向于土地利用、空間地理和產業經濟的客觀狀況而誕生，并發展成為塑造城市三維空間環境的重要領域[1]?！皹蛄鹤饔谩边@一基本功能訴求深刻揭示了“城市設計”與“城鄉規劃”和“建筑設計”之間密不可分的內在聯系（圖2），反映到相關管理工作上，也表明了城市設計管理需要緊密“融合”和“鏈接”城鄉規劃管理與建筑設計管理的內在需求和運作傾向。

盡管城市設計可以是直接進行工程建造的終極產品，但其作為“看不見的網[2]”的公共政策管控屬性和“二次訂單[3]”的過程約束屬性相對主導。巴納特指出城市設計是“一連串的行政決策過程和形體環境塑造過程[4]”，王世福認為“城市設計走向可操作性實際上就是城市設計成為公共政策化的專業技術的過程[5]”。因此，城市設計指引城市建設的綜合作用需要通過設計規則建構（設計導則、設計規定等）和管理運作過程來實現，換句話說，城市設計的管理過程是實施城市設計的重中之重，決定著城市設計的落地與實際成效。

圖2 / Figure 2城市設計作為城鄉規劃與建筑設計之間的橋梁

3 我國現代城市設計管理的發展演進與運作特點

我國的現代城市設計伴隨改革開放和市場經濟建設而生根發芽，至今已近40年，并在規?？涨暗某鞘薪ㄔO活動和快速城市化進程中不斷改進。城市設計在我國經歷了幾個重要階段：①效仿蘇聯及建設動蕩的前期準備階段（1949—1979年）；②思潮與認識的引進與探索期（1980—1990年）；③理論和實踐的發展與繁榮期（1991—2000年）；④全面推進下的困惑與反思期（2000—2015年）；⑤中央城市工作會議后的調整與規范期（2015年至今）等幾個重要階段。

據此，城市設計管理從一開始單一計劃經濟體制下政府對物質形體設計的直接立項和實施，演進到重點對國內、國際性城市設計實踐項目的組織和開展上，進而發展到通過將城市設計成果納入法定規劃、轉變為規劃許可條件等實現城市設計落地的運作管控上，并在近期中央城市工作會議之后，隨著《城市設計管理辦法》的出臺和住建部城市設計管理處室的設立，正式邁入城市設計管理制度建設的調整規范期。

長期以來，城市設計管理在我國呈現出作為規劃管理的組成部分、非正式制度約束為主、制度規范邁入初創、多尺度管控等實踐特征，具有城市設計管理緊密依托和融入規劃管理的顯著特點—這也導致政府機構調整后，城市設計管理一旦“走出”城鄉規劃管理，將面臨巨大運作變革和挑戰。而城市設計管理與建筑設計之間的關系，則更多體現在“管”和“被管”的簡單互動上，《建筑法》確定的建設管理內容未有對城市設計的具體涉及。

3.1 城市設計管理作為城鄉規劃管理的組成部分：從非正式約束走向制度規范初創

城市設計管理融入城鄉規劃管理的運作模式在國際上具有廣泛應用。在美國，城市設計技術性地介入區劃是實現設計管控的重要手段，總體上形成了“以設計審查制度為核心，以設計導則為方向與依據，以區劃法為依托”的管理模式；以“自由量裁”為特征的“規劃許可”制度則是英國城市設計運作的重要依托，城市設計實施管理主要通過設計控制的審查體系來實現，對申請開發案的“城市設計審查”是保障城市空間環境品質的重要手段[6]。

城市設計在我國具有非法定規劃屬性，20世紀90年以來，國家與地方層面的城市規劃法律法規對于城市設計的表述和規定盡管屢經修改、刪除或者變化，但也曲折地揭示了城市設計在我國被視為規劃管理構成要素的重要事實，如1991年頒布的《城市規劃編制辦法》明確提及，“在編制城市規劃的各個階段，都應運用城市設計的手法”，2006年施行的《城市規劃編制辦法》指出，控制性詳細規劃應當“提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設計指導原則”。

很長時間中，盡管城市設計管理已經逐步發展成為我國城鄉規劃管理的重要組成部分，但由于城市規劃相關法律法規缺乏關于城市設計管理的具體可操作的運作規定，因此，我國城市設計的運作主要依靠行業內外共同遵循的一些非正式制度約束（包括行業共識、慣常做法等）在一定程度上得以有序開展—城市設計的編制、批復和實施在城市規劃體系內展開，主要由各級規劃主管部門負責。城市設計的具體實施則通過[6]：①將城市設計內容納入法定城市規劃；②對規劃設計或者建筑設計方案進行城市設計審查；③將城市設計規定直接作為“一書兩證”規劃許可的條件等方式落地。

2015 年12月，中央城市工作會議明確指出，我國要“全面開展城市設計”，2016年國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》也指出，“城市設計是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段”。2017年，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律法規制定的《城市設計管理辦法》由住建部頒布并施行[7]，這是我國城市設計運作法制化建設邁出的重要一步，標志著我國城市設計管理走向正式制度規范的開始。與此同時，一些地方性的城市設計管理規定也紛紛出臺，如2017年6月印發的《浙江省城市設計管理辦法》和《湖北省城市設計管理辦法（試行）》、2017年9月施行的《山東省城市設計管理辦法（試行）》、2018年3月公布的《中山市城市設計管理辦法（試行稿）》等。

盡管全國層面的《城市設計管理辦法》初步界定了城市設計的主要職能、管理主體及其與法定規劃相結合的管制路徑等，但其仍側重原則性導引，實際操作層面的具體管理方式亟待細化，其主要規定內容在于初步確定“總體城市設計”與“重點地區城市設計”的兩級設計編制、審批主體；較為明確地提出重點地區城市設計通過控制性詳細規劃進行開發控制的途徑；部分規定了單體建筑設計和景觀、市政工程方案設計應符合城市設計要求，以出讓方式提供國有土地使用權的開發和相關大型公共建筑項目等，應當將城市設計要求納入規劃條件等內容。

3.2 城市設計管理的多尺度管控：特色化的大尺度城市設計

城市設計的空間對象具有廣泛的尺度范疇，從建筑群體、街道街區、城市片區到城市乃至區域，都可以成為城市設計的工作對象。但是城市設計管理在不同國家和地區針對的重點尺度對象卻各不相同，例如，在同樣借助區劃實現設計控制的德國和美國，德國強調通過建造規劃（B-Plan）對中小尺度的具體建筑單體及其周邊環境施加“細節性”設計管控，美國則重在通過“設計審查”結合城市/街區等尺度的“城市設計導則”來推行更大尺度的“結構性”設計管理。造成這種現象的原因與不同國家和地區的發展階段、國家地域的面積大小、國家管理采用的社會經濟體制等息息相關。

與美國類似，我國城市設計管理覆蓋宏觀、中觀、微觀等多個尺度，但針對大尺度城市和地區開展的城市設計及其管理已經成為我國城市設計區別其他國家的一大重要特色，這從《城市設計管理辦法》設定的“總體城市設計”與“重點地區城市設計”兩級結構便可窺豹一斑，其原因既有來自美國城市設計的影響，更是中國城鎮化進程與城市建設的客觀需求。

一方面，我國早期對城市設計的概念內涵、編制方法、運行管理等方面的認識形成深受美國影響，自改革開放伊始，大量美國城市設計實踐和著作就被翻譯或引入國內[8]，如至今仍然具有深刻影響力的城市尺度的“舊金山城市設計”，美國城市設計導則研究等[9-11]；除此之外，建設部早在20世紀80年代就專門派出由郭恩章等學者組成的代表團前往美國考察和學習城市設計，林奇等美國建筑和規劃專家代表團也在1980年開始訪華，由此帶來的經驗引介及引發的關注對之后國內城市設計實踐及教育等的開展影響深遠。

更為重要的是，我國過去30多年的經濟迅速騰飛、城鎮化進程高速發展及大規模城市擴張等，帶來的對結構性、形態性、引導性的大尺度城市設計的巨量需求，這促使其發展成為我國城市規劃設計中的一個重要組成類型。從上海陸家嘴到北京CBD，鄭州新城到鄂爾多斯康巴什，北川災后重建到北京奧體公園，這種大規模城市設計在各地如火如荼地開展，設計范圍動輒幾平方公里、幾十平方公里，甚至上百平方公里[12]。由于承擔大尺度城市設計工作的技術人員和管理者等以“規劃師”和具備“規劃技能”的其他設計師為主，這就使得我國城市設計與城市規劃的融合變得自然而然又不可或缺。

4 政府機構改革帶來的領域關系重構與管理主體危機

綜上可以看出，新一輪的政府機構改革，一方面極大可能會對我國城市設計管理與城鄉規劃、建筑管理之間原有的從屬、指導或依托等關系造成解構和重塑；另一方面更有可能帶來城市設計管理主體轉型和管理內容變更的全方位沖擊。對于這些關鍵問題，筆者認為，在領域關系重構上，城市設計管理須與城鄉規劃管理設法保持“不離不棄”的持續性聯系，并通過“上下銜接”來不斷滲入和利用建筑設計管理工具；在主體定位上，城市設計需要通過適應新機構體系的法律法規建設來厘清城市設計管理主體的責任、義務和職權范圍，在強化程序管理的同時，走向多元主體參與的“城市設計治理”之路。（圖3）

圖3 / Figure 3基于頂層設計的城市設計管理制度建設Construction of urban design management system based on top-level design

4.1 不離不棄：城市設計離不開城鄉規劃管理平臺

雖然在城市設計管理應該歸屬自然資源部以突出其規劃管控職能，還是留在住建部形成設計管理與建設工程管理的二元互補體系上尚未定論，但是長期以來形成的規劃與設計的歷史聯系、我國城市設計多尺度覆蓋的特殊性以及設計管控的工具需求和平臺依托等，都要求城市設計管理不能因此而脫離城鄉規劃。相反地，城市設計，特別是大尺度的城市設計，通過法定規劃和規劃許可管理加以落實的做法短期內很難改變，需進一步梳理相互間的內在聯系并強化協作途徑，城市總體規劃和總體城市設計、控制型詳細規劃和重點地區城市設計等之間的先后秩序、從屬關系以及工作協調方式還需進一步明確。

清晰具體的設計管控規定的缺失，使得我國的城市設計與城鄉規劃、建筑管理等相關制度間的關系調整和未來發展，仍然存在很大的不確定性，并可能持續造成城市設計管理在依托對象與作用工具上的模糊。因此，在國家機構改革的新契機下，政府需要不斷加強城市設計主管機構與職能建設的頂層設計，進一步厘清城市規劃與城市設計、建筑設計的整合運作途徑，使城市設計長期以來受體制機制約束而產生的與相關規劃的內容重疊、融合困難、實施權責不明等問題逐步破解。

4.2 上下銜接：城市設計強化與建筑設計和建設活動的管理鏈接

如前所述，城市設計管理在我國實現了與城市規劃管理的積極融合，但卻一直是“高高在上”地指導建筑設計與建設活動的上層級管理活動，與相關建筑活動形成了相對簡單的“管”與“被管”關系，這導致規劃管理與城市建設兩大環節存在脫節，通過建設管理推進和實施城市設計管理的路徑和方式在我國至今空白，建筑類法律法規對城市設計的規定也未有涉足，因此我國城市設計管理亟需強化與建筑設計管理的對接，特別是機構改革若將城市設計管理歸屬到改組后的住建部的“建筑”與“工程”管理范疇之后。

放眼亞洲，韓國的城市設計管理同為規劃管理和建設管理的組成內容，這有利于真正發揮城市設計作為“規劃—建筑”間橋梁的上下銜接作用。韓國政府于1980年1月頒布的《建筑法》中，第8條第2項明確規定了關于城市中心建筑的特別條例，且在11月該條目的修訂中首次引入了城市設計的編制標準?；诖?，韓國的城市規劃關注城市整體，城市設計側重具體場所的特性，建筑設計關注個別建筑內容，形成了各有側重和相互支持的城市建設指導體系。從國內來看，2009年天津公布的《天津市規劃建筑導則匯編》涵蓋了規劃篇（建筑特色、色彩、高度控制導則）、建筑篇（建筑頂部、高層建筑玻璃幕墻、圍墻設計控制導則）和設施篇（街道家具、店招牌匾整修設計導則），這是推動城市設計與規劃、建筑實現整合指引的積極嘗試。

4.3 主體定位：城市設計法制法規建設的更新與推進

當前的全國性規范文件《城市設計管理辦法》第五條規定，城市設計管理的主導者仍是自上而下的各級“城鄉規劃政府”：國務院城鄉規劃主管部門負責指導和監督全國城市設計工作；省、自治區城鄉規劃主管部門負責指導和監督本行政區域內城市設計工作；城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內城市設計的監督管理。若按此規定，隨著城鄉規劃管理職能遷入自然資源部，該辦法確定的城市設計管理主體可能不再可行，這就帶來城市設計管理主體需要重新定位以及通過管理辦法更新、持續的城市設計法制法規建設來準確設定城市設計管理工作內容及責任主體的強烈訴求。

值得注意的是，相比于相對穩定的法律法規建設來說，技術性規范、原則性意見或規定性程序等政策的制定，可以更加及時、靈活并準確反映當前訴求，對法律法規起到有效的空缺填補和規則輔助等作用。因此，我國城市設計管理領域應該鼓勵國家和地方結合最新國家戰略出臺各類政策導引，使設計管控目標與國家倡導達成一致，并給予地方政府更多自主決策、因地制宜的行政空間。

4.4 設計治理：邁向多元參與的設計管控綜合體系

作為提升城市空間品質及促進社會經濟進步的重要工具，城市設計已經發展成為現代國家治理不可或缺的組成部分。2016年，倫敦大學 (UCL)巴特雷特學院卡莫納教授率先提出“設計治理（Design Governance）”的新理念，倡導建立由政府、專家、投資者、市民等多元主體構成的行動與決策體系，利用各種“正式”與“非正式”治理工具來推進城市設計運作[13]。過去，以設計技術人員為核心，依據政府計劃和任務委托對設計地段開展“精英式”設計以服務于人民的做法早已不適應新形勢的需要，隨著市場經濟的深入發展以及民主意識的覺醒，城市設計需要綜合處理開發商、公眾、政府、專業技術人員及其他第三方等的利益訴求，并通過程序立法保障這些多元角色參與設計控制環節的權利和途徑，從而將城市設計發展成為全社會參與的治理工具，實現設計過程的共治共享。

雖然我國還沒有通過城市設計法制化建設，以確保公眾和各類非政府組織等參與設計治理的合法性與必要性，但目前已有很多地方政府開始著手嘗試引入更多治理主體的城市設計管控方式，如廣州、北京等地逐步建立了“地區責任城市設計師/城市規劃師”制度[14-15]，通過向體制外聘請設計專家來協助地方的設計審查、方案咨詢、過程協調等工作；又如上海的“繽紛社區”、廣州的“微改造”等諸多更新活動都在借助自下而上的社區營造，來組織、培育和引導公眾參與，并不斷拓寬和保障社會參與空間設計的途徑和渠道。

5 結語：通過頂層設計明確城市設計管理的未來發展

綜上所述，本次政府機構改革帶給城市設計管理的影響明顯而又深刻，甚至從根本上改變或動搖了我國近40年來發展形成的關于城市設計管控的一些基本認識及其城市設計融入城鄉規劃管理等正式和非正式機制。因此，結合我國城市設計制度建設長期存在的法律法規不完備、政策導引匱乏、與建設管理對接不足、制度創新無保障、多元角色缺少參與和無法有效發揮作用等困擾，我國的城市設計應該借助機構改革契機，通過充分的“頂層設計”真正明確城市設計的職責作用、管理主體和實施方式等，以實現城市設計管理的強制性制度變遷[16]。這種制度變遷應該突出和強化城市設計作為城鄉規劃與建筑設計之間橋梁的本質作用，繼續保持城市設計與城鄉規劃管理的緊密聯系，并增強其與建筑設計和建設管理的有效銜接，以順應城市設計管理可能歸屬住建部的“建筑”與“工程”管理的變革定位。

注釋

Notes

1 2018年2月28日黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，2018年3月印發。

2 伴隨城市設計內涵和外延的不斷拓展，城市設計已不再僅承擔簡單的橋梁作用，城市設計教育與生態、環境、經濟等更多學科領域不斷進行著交叉和滲透。