盤存量 優規劃 重安置 嚴監管全力破解農民建房難題

□ 東陽市國土資源局 楊東華 周曉明 朱佩鋒

近年來，東陽市上下高度重視農村住房問題，通過危舊房治理改造、“三改一拆”“一戶多宅”空心村整治、農村土地綜合整治、地質災害搬遷等工作，農村住房條件和人居環境得到一定改善。但農民建房的需求和向往依然很大，農村居民點布局和村莊規劃有待進一步優化，農村節約集約利用土地水平有待進一步提高。如何加快農村住房改造建設，徹底改變東陽市農民建房難題，已成為全市面臨急需解決的問題。下面，筆者結合東陽實際，就如何解決農民建房難題談幾點對策和思考意見。

一、東陽市農民建房基本現狀

農民建房作為民生問題，歷屆市委市政府都非常重視，前幾年，東陽市每年下達各類農房指標達800余畝，每年審批農房2000多戶，但因指標分配不公、村莊規劃等問題，無房戶危房戶住房問題仍然困難重重，農民建房難的問題沒有得到根本改變。

國土資源部門在用地審核

2017年以來，為徹底消除公共安全隱患、提升人居環境、節約集約利用土地，解決好群眾住房保障，東陽市全面開展城鄉危舊房治理改造。現全市已拆除危舊房48000多戶，通過危舊房的“拆”盤活存量，按節地模式重新調整規化，有效增加安置空間。積極推行農房集聚建設，對按節地模式仍無法得到有效安置的農戶鼓勵平面高層安置，有效解決無房戶危房戶住房問題。目前東陽市已設立城區及橫店、南馬、巍山四個集聚區，合計安排用地指標314畝，其中城區100畝、橫店112畝、南馬53畝、巍山49畝。

二、當前東陽市農民建房存在的問題與困難

1.農民建房觀念比較落后

東陽農村建房普遍存在 “有天有地有院子的新農村建設”錯誤思想；老祖宗房子要單獨留下來的陳舊觀念。

2.農房指標分配不合理

前幾年，村里農房指標分配一般通過投標選位方式落實，再加上承包地調整、村里派系矛盾，真正把指標落實到無房戶危房戶身上很難。據統計，前幾年東陽市農房指標真正用于無房戶危房戶不到20%。

3.人均建設用地規模偏大

目前全市絕大多數村莊人均建設用地規模遠超中心村100平方米、其余村莊90平方米的標準（《關于進一步強化國土資源管理完善土地執法長效機制建設的實施意見》規定），部分城區周邊村莊人均建設用地規模已達到130-140平方米，許多村規劃到期后已無法編制新的村莊規劃，造成農民建房用地指標無法落地。

村里落實建房地塊

4.安置方式比較單一

東陽市農房安置途徑主要是宅基地安置，平面式和貨幣安置很少，土地節約集約水平低。特別是近幾年城中村改造及空心村整治步伐加快，新增建設用地面積與原來老區面積比例達到1∶2，占用了大量的建設用地空間。

5.拆后重建新增用地需求大

2017年通過危舊房治理改造，已拆除危舊房48000多戶。根據用地平衡分析結果，危舊房拆后的村莊能真正實現用地平衡僅占20%左右，剩余農戶需新增建設用地來解決，據初步估算，需建房指標2000畝左右，因此，用地缺口依然很大。

6.農房集聚區建設進展緩慢

因集聚政策的變化、集聚審核流程多等原因，造成集聚農戶名單很難確定，影響集聚農戶人數和集聚戶型的統計，再加上規劃、立項、用地報批等原因，農房集聚區建設進展不快。

三、下一步對策措施

1.樹立農民建房新理念

當前，東陽市解決住房問題的主要安置途徑是宅基地建房，土地利用率低，加快解決無房戶危房戶住房問題，一定要轉變思想認識，多方謀劃，向內與向外相結合。

一是樹立農民建房新理念。轉變“有天有地有院子才是新農村”“農民建房靠指標來解決”的錯誤思路，引導農民向中心鎮、中心村集聚，引導農民公寓、高層安置。

二是積極向上爭取農房用地指標。現危舊房治理改造已進入拆后重建的關鍵階段，東陽市國土資源局將積極向省廳溝通協調，向上爭取指標1000畝；另一方面通過盤活存量，掛鉤落實指標1000畝，以全力解決危舊房治理改造所需指標，確保2018年底前完成拆后重建。

2.有效盤活農村存量土地

面對新增建設用地指標逐年下降的形勢，要把盤活存量作為解決農民住房難的一項基礎工作來抓，在保增量的同時，最大限度挖掘用地潛力。

一是繼續實施危舊房治理改造。對鑒定確認為D級危房的、不具有合法產權或應拆未拆及非法一戶多宅的、長期無人居住不具備修復條件的、不符合安置條件的、嚴重危害公共安全5類危舊房，采取果斷措施，一律實施連片拆除，全面盤活農村存量土地，有效保障村內無房戶和危房戶用地空間。

二是盤活村內閑置建設用地。由鎮鄉街道積極開展核查，將雙圖建設用地（即土地利用總體規劃和土地利用現狀圖都為建設用地）和閑置的村公建用地，優先用于農民建房，有效節省用地指標。

三是開展農村土地綜合整治。出臺2018年度土地開發整理目標任務及考核細則，通過強化政策保障，進一步提高補助力度，充分調動鄉鎮與農民參與土地綜合整治的積極性，有效盤活農村低效用地，進一步拓展農村用地空間。

3.科學完善村莊規劃

危舊房拆除后，東陽市要摒棄以往攤大餅式用地模式，按照節約集約用地原則，重新對危舊房改造的村莊規劃行調整和優化，確保 “零增地”安置。

一是提高村莊建筑密度，實現可安置戶數最大化。縮間距。將規劃房屋前后間距由原來12.8米縮短為6-8米，側間間距縮短為2-3米。控面積。在不突破農戶批基限額前提下，農戶可安置建房面積經鎮鄉街道、村莊統籌計劃后，根據規劃房屋的實際面積確定。調進深。房屋進深開間根據現狀用地、地形地勢等合理確定，合理規劃，打破3.65*9、3.6*10、4*9等相對固定的模式。降層高。根據連片改造區房屋前后間距、朝向等情況，靈活控制規劃建筑層數和總高度。能規劃3層的就規劃3層，高度控制在11.2米內，不能規劃的就降為2層，高度控制在7.9米。上高樓。在規劃用地緊張無法滿足垂直安置、個別農戶無力建房、部分農戶希望到鄉鎮集聚區安置等情形下，規劃一定數量的農房集聚區，引導農戶平面高層安置。

二是因地因勢靈活規劃，各種建筑布局有機結合。根據山地、平原、坡地等村莊不同地形地勢特點，充分利用拆除地塊的地形地勢和實際可利用土地狀況，結合村民實際建房需求，采取圍合式、“L”型、行列式等各種布局方式有機組合。

三是加強產業植入，發展鄉村經濟。重建規劃要注重建筑之間風貌協調，建筑風格、形態等充分體現東陽民居特色，力求一村一品。同時，根據村莊資源稟賦，合理規劃利用村莊建筑、公共建筑、空余農房、山林、田地等，發展農家樂、民宿、休閑旅游等鄉村產業，推動農村經濟發展。

4.積極推行多渠道安置

多渠道安置是推進城鄉土地節約集約利用和破解農民建房難的保證。為此，拆后重建要根據輕重緩急，推進分類安置，分期分批解決好無房戶、危房戶的住房問題。

一是宅基地安置。通過危舊房連片拆除改造騰出的空間，按照節約集約利用土地的原則重新進行規劃布局，騰出的空間要優先用于改造區塊的拆遷農戶和本村無房戶宅基地安置。

二是集聚安置。對在本次危舊房連片改造中確實無法安置的農戶以及其他零星拆除的D級危房戶、純無房戶，鼓勵平面集聚安置。據初步統計，全市有集聚意向農戶有10590戶。下一步，可根據集聚農戶的申請意愿，在其他鄉鎮推行集聚區建設。

規劃部門在定樁放樣

三是集體回購。對自愿放棄宅基地的農戶，按照村規民約規定可由村集體回購，由村集體給予適當經濟補償后收回宅基地使用權，回購標準由各村自行制訂，市政府按《關于加快推進城鄉危舊房治理改造工作的實施意見》（東委辦發〔2017〕55號）規定，以實際回購宅基地面積300元/平方米的標準給予獎勵。

四是“立改套”安置。現全市有“立改套”意向農戶1141戶，因此，允許在符合相關政策的前提下，鼓勵村集體利用現有集體建設用地規劃建設平面式安置房。入住對象經市農房辦嚴格備案審核，禁止變相的房地產開發或小產權房建設，其房屋土地性質仍為集體建設用地。

5.加大農民建房監管力度

各鎮鄉街道和有關部門要加強對農民建房工作的組織協調和工作統籌，鎮鄉街道作為責任主體，對農村宅基地管理和審批負總責。

一是嚴格考核督察。農村宅基地管理和審批工作要列入鎮鄉街道年度考核，農房指標的分配要做到公平、公開、公正，要優先落實無房戶危房戶安置，建立每月通報和公示制度，對各鎮鄉街道無房戶危房戶落實情況進行通報和公示，接受大家監督，并作為年終考核的重要依據。未完成年度無房戶危房戶審批任務、未及時調整建房地塊、農民建房違法用地處置不力的，將扣減下一年度農民建房指標，取消村（居）干部評先評優資格，并依法追究相關人員責任。

二是實施農房審批備案制度。進一步強化農房審批全過程監管，聯村干部、國土資源所、鎮鄉（街道）要嚴格做好農戶建房申請資格的初審、復審和審批工作。審批完成后定期將農房案卷上報市國土資源局備案，市國土資源局負責對建房戶是否屬無房戶危房戶進行備案審查。

三是加強農民建房全過程監督。推行農房帶方案審批和掛圖施工，嚴格落實農村宅基地批前“四公開”和批后“四到場”制度，做到審批程序、申請條件、建房名單和審批結果公開，建筑放樣、基槽驗線、施工過程和竣工驗收到場。建立農村宅基地管理共同責任機制，完善農村宅基地管理動態巡查制度，結合“三改一拆”“無違建村”創建等工作，依法查處宅基地使用中的違法違規行為。

6.加快農房集聚區建設

集聚區建設作為農民建房的一種有效安置方式，可進一步提升農民建房節約集約利用土地的水平，加快城鄉危舊房治理改造進程，全面解決東陽市無房戶危房戶住房問題。

一是各鎮鄉街道和相關部門要密切配合、各司其職，形成合力，加快農房集聚區建設。鎮鄉街道要發揮牽頭作用，做好宣傳引導，確定初步集聚對象。

二是規劃部門要加快拆后重建村莊規劃的編制和農戶的放樣定樁工作，國土資源部門要加快做好4個集聚區的用地報批工作，確保2018年12月底前供地；同時對已完成規劃審批的村莊，全力做好農房審批工作和參加集聚農戶面積的審核工作。

三是建設部門要抓緊做好參加集聚農戶的審批以及危舊房補助資金的發放工作。

四是財政部門要積極籌措資金，支持農房集聚區項目建設，確保農戶拆后重建早日實施。