軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制淺析

劉驍

【摘 要】PPP模式已成為加快軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障，但貫穿項(xiàng)目生命周期的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使得對(duì)軌道交通行業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)與分析具有現(xiàn)實(shí)意義。本文闡述了軌道交通行業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配目標(biāo)、原則，提出了風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架與分配設(shè)計(jì)方案。

【關(guān)鍵詞】軌道交通；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式主要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，由于其具有投資額巨大、合同周期長(zhǎng)、合約不完備的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)貫穿了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)周期，也使得項(xiàng)目參與方將面臨比一般工程項(xiàng)目更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)，因而合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是軌道交通行業(yè)PPP模式實(shí)施的難點(diǎn)，合理的設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的設(shè)置在項(xiàng)目管理中有著極其重要的作用。

一、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的目標(biāo)

作為風(fēng)險(xiǎn)管理策略的一部分，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式通常是通過(guò)合同文件來(lái)定義的。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目標(biāo)大致應(yīng)包括：為降低軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期成本提供激勵(lì)；為軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目在預(yù)算內(nèi)按時(shí)完工提供激勵(lì)；為軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目提高服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)造收益提供激勵(lì)、及為軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目訂立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方針，在政府和社會(huì)資本談判過(guò)程中劃清權(quán)責(zé)邊界，保障軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目利益相關(guān)方權(quán)益。

二、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的原則

軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配主要可以解決兩方面的問(wèn)題，首先是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各項(xiàng)目參與方之間的分擔(dān)；其次需考慮項(xiàng)目參與方在項(xiàng)目進(jìn)行中所承擔(dān)的角色。城市軌道交通行業(yè)項(xiàng)目的項(xiàng)目參與人大致可以劃分為社會(huì)資本方，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方和政府三方。項(xiàng)目中政府方的出資代表與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司。同時(shí)，將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式選取一個(gè)施工類(lèi)投資人（具有相應(yīng)施工總承包資質(zhì)和投資能力和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)）和其他類(lèi)投資人（運(yùn)營(yíng)類(lèi)投資人，如地鐵運(yùn)營(yíng)商，或者財(cái)務(wù)類(lèi)投資人，如金融機(jī)構(gòu)、基金或其聯(lián)合體）。因此主要的項(xiàng)目參與方為社會(huì)資本方，政府資本方和政府等三個(gè)方面。

軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則為核心，同時(shí)遵守風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則、風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本，使軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目對(duì)參與各方都具有吸引力，任何一方都無(wú)需為另一方未解決好他應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而付出代價(jià)；項(xiàng)目周期內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以使得各方要有能力控制分擔(dān)自己應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則

軌道交通行業(yè)運(yùn)用PPP模式主要致力于在政府方和社會(huì)資本方之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配，而非政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的最大化，因此并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)被政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平由低至高的區(qū)間內(nèi)，存在一個(gè)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平，使項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。

在項(xiàng)目中，若將風(fēng)險(xiǎn)不恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移給社會(huì)資本，政府方可能會(huì)由于轉(zhuǎn)移了自身可以更有效管理的風(fēng)險(xiǎn)而向社會(huì)資本方支付更多的費(fèi)用，或由于留存了社會(huì)資本方可以更有效管理的風(fēng)險(xiǎn)而承擔(dān)更高的成本。不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移甚至還可能危及政府和社會(huì)資本方合作關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，每個(gè)可識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)均應(yīng)獨(dú)立分配給能夠以最小成本（對(duì)政府而言）、最有效管理它的一方承擔(dān)，即軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則。當(dāng)然，無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)分配給哪一方，其都應(yīng)以選擇最小化該風(fēng)險(xiǎn)的原則為前提。

項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)考慮的因素包括：項(xiàng)目的性質(zhì)；各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)勢(shì)和能力（可能隨時(shí)間和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)技術(shù)的發(fā)展而發(fā)生變化）；產(chǎn)出說(shuō)明書(shū)的靈活性（是否有影響風(fēng)險(xiǎn)管理方式的限制性條款）；以往項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平（體現(xiàn)了各方管理特定風(fēng)險(xiǎn)的歷史表現(xiàn)和未來(lái)管理該風(fēng)險(xiǎn)的潛在能力）；市場(chǎng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍態(tài)度；公共利益因素；其他政策考慮。項(xiàng)目的最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平即由全面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)量化以及合理的風(fēng)險(xiǎn)分配得到。

2.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則

項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配主要通過(guò)PPP合同約定的方式進(jìn)行，在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則。合同條款中應(yīng)既關(guān)注合同主體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理成本和風(fēng)險(xiǎn)損失的承擔(dān)，又尊重其獲得與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益水平的權(quán)利。如果風(fēng)險(xiǎn)管理成本大于與之對(duì)應(yīng)的收益，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不可能在自愿的情況下發(fā)生，只有各參與方從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中均得到好處，風(fēng)險(xiǎn)分配才有意義。

3.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控原則

項(xiàng)目的合作期限內(nèi)，可能會(huì)出現(xiàn)政府和社會(huì)資本方都無(wú)法預(yù)料的一些風(fēng)險(xiǎn)變化，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率上升或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)財(cái)務(wù)損失增加。為保證政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，在項(xiàng)目合同中，應(yīng)按項(xiàng)目參與方的財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)的上限，不能由某一方單獨(dú)承擔(dān)超過(guò)其承受能力的風(fēng)險(xiǎn)。否則，社會(huì)資本方可能無(wú)法保證公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供效率，政府可能拒絕履約，最終影響雙方維持合作伙伴關(guān)系的積極性。

基于上述原則，為解決風(fēng)險(xiǎn)分配這一貫穿PPP項(xiàng)目生命周期的核心問(wèn)題，節(jié)約政府和社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)分配方案談判時(shí)間，降低交易成本，應(yīng)建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的標(biāo)準(zhǔn)化流程。

三、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配原則，考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)能力等要素，可以得到以下風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。

四、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案設(shè)計(jì)

根據(jù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則，考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)能力等要素，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可做如下分配：

1.建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目中，社會(huì)資本方按合同約定承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)，勘察設(shè)計(jì)及征地拆遷工作由政府方負(fù)責(zé)，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)。另諸如工程變更、完工風(fēng)險(xiǎn)及工程超支風(fēng)險(xiǎn)按照原因歸屬原則劃分，如工程超支風(fēng)險(xiǎn)：由政府方提出的工程變更導(dǎo)致的工程超支，應(yīng)由政府方承擔(dān)；由社會(huì)資本方提供的工程變更（如根據(jù)周邊環(huán)境對(duì)施工爆破工藝進(jìn)行變更等）等造成工程超支，應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)。由于施工類(lèi)社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)工作，諸如工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、第三方違約風(fēng)險(xiǎn)、施工安全風(fēng)險(xiǎn)、施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、由于周邊環(huán)境導(dǎo)致施工工藝變更的風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。endprint

2.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，由于客流量與預(yù)期不符或相關(guān)政策等導(dǎo)致政府方對(duì)地鐵票價(jià)進(jìn)行調(diào)整，由此引發(fā)項(xiàng)目收入變化和可行性缺口補(bǔ)助浮動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于地鐵項(xiàng)目的票價(jià)由政府統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)整，項(xiàng)目公司必須無(wú)條件服從政府的調(diào)價(jià)安排，從而引起項(xiàng)目公司收益產(chǎn)生浮動(dòng)，并影響投資收益。另外運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)還包括運(yùn)營(yíng)成本超支、安全運(yùn)營(yíng)管理、設(shè)備維護(hù)、市場(chǎng)需求等風(fēng)險(xiǎn)，部分由政府承擔(dān)，部分由項(xiàng)目公司承擔(dān)，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)建議通過(guò)調(diào)價(jià)機(jī)制來(lái)分擔(dān)。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)主要指融資風(fēng)險(xiǎn)，如融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可行性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是融資失敗或融資成本高，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。

4.政治風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，若由項(xiàng)目公司引起的，由項(xiàng)目公司承擔(dān)；非項(xiàng)目公司原因引起的由政府方承擔(dān)。法律變更、土地獲取、審批延誤、政府決策、稅收政策變動(dòng)、財(cái)政支出不及時(shí)等風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)。

5.其他風(fēng)險(xiǎn)

其他風(fēng)險(xiǎn)如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由政府方、社會(huì)資本方共同承擔(dān)。地質(zhì)條件等風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)發(fā)生的合理勘測(cè)外的地質(zhì)問(wèn)題（例如工程建設(shè)用地上發(fā)現(xiàn)考古文物、化石、古墓及遺址、藝術(shù)歷史遺物及具有考古學(xué)、地質(zhì)學(xué)和歷史意義的任何其他物品）影響到項(xiàng)目的執(zhí)行，有關(guān)的進(jìn)度日期應(yīng)相應(yīng)延長(zhǎng)，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)建議由政府方和社會(huì)資本方共同承擔(dān)。

五、風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和分擔(dān)

通常對(duì)于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)的軌道交通行業(yè)項(xiàng)目，無(wú)法預(yù)見(jiàn)所有風(fēng)險(xiǎn)，所以做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施尤為重要。首先需要充分預(yù)測(cè)，做好風(fēng)險(xiǎn)防控措施；其次，要本著合作伙伴的精神，合同各方對(duì)項(xiàng)目未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間；保證與動(dòng)、拆遷戶溝通渠道暢通，政府拆遷補(bǔ)償應(yīng)及時(shí)足額支付；加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理、制定有效可靠的設(shè)計(jì)及施工方案、加強(qiáng)控制盾構(gòu)的掘進(jìn)參數(shù)、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)；加強(qiáng)人員安全意識(shí)的培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)管理、保證可靠的安全保障措施；建立健全的安全組織機(jī)構(gòu)、安全規(guī)章制度，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理、設(shè)施設(shè)備維護(hù)及科技支撐；引入商業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)支付合理保費(fèi)來(lái)轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險(xiǎn)，如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項(xiàng)目重大損失等；項(xiàng)目沿線穿越多座建筑物、多條高速公路、高壓線塔及河道，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)制定具體、有針對(duì)性的環(huán)境保護(hù)措施，有效規(guī)避和防范和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。制定健全的應(yīng)急處置方案及相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和分擔(dān)都應(yīng)予以考慮。

六、結(jié)束語(yǔ)

軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中，最主要的工作就是依照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作伙伴關(guān)系的契約精神，堅(jiān)持由最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則使風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)資本和政府部門(mén)間合理分配，降低政府部門(mén)的管理成本，解決政府預(yù)算不足的約束，提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及縮短項(xiàng)目完工時(shí)間，從而在整個(gè)項(xiàng)目生命周期有效控制風(fēng)險(xiǎn)。endprint