浙江自由貿易試驗區下出口食品備案注冊及監管模式創新實踐與探討

王偉泉+林綱+沃柏林

【摘 要】舟山檢驗檢疫局在浙江自由貿易試驗區建設的大背景下，積極探索出口食品備案注冊及監管新思路、新模式，提升備案注冊及監管工作質量，守護舌尖上的食品安全，通過實踐取得一定成效。文中分析對備案注冊及監管工作亟待改進問題，圍繞新常態下備案注冊及監管工作的要求，作者從完善法律法規監管制度、構建檢地監管深度融合、建設智慧監管或異地監管等方面提出見解，對檢驗檢疫系統具有一定借鑒意義。

【關鍵詞】出口食品；備案注冊；監管創新；實踐與探討

2016年，黨中央、國務院批復浙江等7個省市為全國自由貿易試驗區，開啟了浙江（舟山）自貿試驗區建設試點探索的新航程。浙江舟山檢驗檢疫局以此為契機，主動轉變政府職能，加大供給側結構性改革步伐，簡政放權，放管結合，開拓創新，積極探索出口食品備案注冊及監管新模式，努力打造舟山經濟“升級版”，守護舟山舌尖上的安全。面對新常態，備案注冊及監管仍存在不容忽視的問題，為打造質檢強局建設，亟待進一步提高認識，提升備案注冊及監管的質量和水平。

一、出口食品備案注冊及監管模式創新取得成效

1.科學高效監管，實行“雙向最多跑一次”改革

科學高效監管與監管車輛保障、監管對象、監管人員和監管能力密切相關。2017年以來，舟山檢驗檢疫局結合舟山市機關公務用車改革的有利時機，主動對接地方政府部門，將出口食品企業監管車輛納入“舟山市公務用車管理系統”平臺，監管人員通過“管理系統”輸入公務用車相關需求信息，車輛準時到達制定位置，有力保障了出口食品安全監管工作有序開展；為響應黨中央、國務院“雙隨機一公開”和浙江省委提出“最多跑一次”的要求，舟山局進出口食品監管部門通過“出口食品企業監管系統”隨機抽取監管企業和監管人員，并結合本局職能特點，將認證監管部門與食品檢驗監管部門業務工作相互融合，對涉及換證評審、產品增項評審、HACCP驗證、備案監管、分類定級評定等事項開展聯合檢查，實行檢企“雙向最多跑一次”改革；組織監管人員開展全員業務培訓，工作中相互交流，全面提升監管效能。目前已開展聯合監管80余次，企業監管頻次減少66%，通過人力資源合理運用、評審結果相互共享，使聯合監管模式產生的效果得到有效體現，受到企業一致好評。

2.首創示范區建設，實現監管效能最優化

出口水產品HACCP認證示范區建設在浙江檢驗檢疫系統乃至全國質檢系統均屬首次。舟山局根據浙江局的統一部署要求，立足舟山新區經濟發展戰略，深入研究HACCP認證示范區建設對出口食品企業產生的影響，進一步提升備案注冊監管工作效能和服務出口食品區域經濟發展水平，推動貿易便利化與出口貿易穩步增長。3年來，舟山局按照“政府主導、部門聯動、企業主體、市場運作”的工作機制，一方面積極與舟山市和試點轄區普陀區政府職能部門溝通和聯絡，凝聚共識，形成合力，充分發揮雙方職能作用和技術資源優勢，著力推進示范區創建工作，同時為企業爭取第三方HACCP認證專項經費支持；另一方面逐一幫扶示范區企業，組織企業質量負責人開展法律法規和業務知識培訓，建立和完善企業源頭控制體系、法規標準體系、質量追溯體系、認證認可體系、誠實守信體系、風險預警控制體系，加強與第三方認證機構合作，形成一套出口水產品HACCP認證示范區的標準化管理體系，通過多方合作共建以及監管部門推出企業后續監管和便利化措施，企業主體責任意識、質量管理人員素質、出口產品質量安全得到了有效提升，促進舟山水產品擴大出口。截止目前，示范區企業出口額同比去年增加20%，今年出口水產品實現國外零通報，示范區建設成效顯著。下一步，示范區將接受浙江局的考核驗收。

3.“二合一”評審，提速遠洋漁船國外注冊

舟山是重要的國際海洋漁業基地，擁有遠洋漁船460余艘，遠洋產量占全國總量20%以上、全省80%以上，遠洋漁船和遠洋漁業產量規模位居全國前列。為加快遠洋漁船對外注冊工作，針對遠洋漁船對外注冊周期長等難點，舟山局積極與浙江局溝通，共同探索建立遠洋作業漁船備案和對外注冊快速評審機制，對具備遠洋捕撈和運輸條件的船舶，提前介入，組織專家依據《出口水產品加工用原料供應漁船檢驗檢疫備案條件和要求》（試行）和歐盟2004/852/EC、2004/853/EC、2004/854/EC指令，對漁船魚倉和前處理衛生場所、漁獲物接觸面使用材料要求、速凍和冷凍儲藏庫產品溫度監控、漁獲物前處理所使用海水淡化水的儲存設施衛生、有毒有害物品的控制等方面進行技術指導和幫扶，為漁船備案注冊打下良好基礎。在浙江局的支持下，創新模式、簡化流程，實施備案與對外推薦“二合一”評審、多漁船同步評審等方式，從時間、人力、財力上，為企業漁船赴遠洋作業提供了更多寶貴時間。目前，舟山轄區已有47艘遠洋超低溫金槍魚漁船獲得出口備案證書，其中27艘漁船通過對歐盟注冊。

二、出口食品備案注冊及監管工作存在問題

1.法律法規制度有待完善

2011年國家質檢總局出臺《出口食品生產企業備案管理規定》（第142號）以及國家認監委第23號公告等部門規章，在新的監管工作改革要求下，相關配套實施規范未相繼出臺或未及時修訂。如2004年國家認監委“出口水產品生產企業注冊衛生規范”、2005年質檢總局《出口水產品加工用原料供應漁船檢驗檢疫備案條件和要求》（試行）等已與現有監管情況不太適應。尤其是受近海漁業資源缺乏的影響，當地政府開拓國外遠洋捕撈作業，對遠洋漁船注冊要求、超低溫冷庫備案要求等未出臺具體規則要求，對監管工作帶來一定影響。

2.檢地合作監管有待深度融合

檢驗檢疫肩負著出口食品企業的后續監管，地方食品藥品監督管理局負責轄區所有食品企業的監管。對出口食品企業來說，政府職能部門同時監管同一家出口食品生產企業，企業要按不同的標準生產國內外兩個不同市場的產品，監管要求、監管標準、監管方法各有不同，出現監管目光不一、監管標準不一的問題，增加了企業的經營成本和經營難度。endprint

3.遠洋漁船監管有待全覆蓋

根據國家法律法規要求，備案注冊漁船必須每年組織后續監管或4年一次換證考核。由于遠洋漁船常年公海生產作業，路途遙遠，且生產周期長，不能按時回國，因此，監管時間不能控制、難度較大，出現監管缺失情況。如平太榮遠洋漁業集團有限公司，27艘備案漁船分別在裴濟、秘魯、阿根廷等遠洋漁業捕撈，該公司在海外設有船舶維修基地，船舶維修后又繼續作業，甚至4年不能回國，后續監管受到影響，對我們的工作帶來了困難。

三、出口食品備案注冊及監管工作深化路徑研究

1.完善法律法規制度，增強監管適宜性

監管有效性以法律法規作保證。必須加強有關備案注冊監管的配套法規完善工作，構建既符合國際慣例，又充分反映我國實際狀況和發展需要的法規。

（1）修訂完善食品安全配套法規。以我國《食品安全法》為核心，對現有法律法規進行清理、補充和完善，制定各種單行本法規，既從宏觀上規定食品安全應遵循規則，又要從微觀上解決出口食品監管存在的無法可依的局面。

（2）建立食品安全工具書。借鑒美國先進經驗，制定出臺適合我國出口食品安全的工具書（如美國“水產品危害分析和關鍵控制點指南”），從水產品屬性，分析水產品潛在危害，采取預防控制措施等方面進行全面闡述，強化對出口食品監管需要。

2.構建新型檢地聯合，增強監管針對性

建立以檢驗檢疫為主，食品藥品監督為輔的出口食品企業監管體系。摒棄本位主義思想，牢固樹立“地方發展人人有責”的理念，強化合力協作機制，適應新常態下檢驗檢疫工作與地方經濟社會發展深度融合。

（1）深入開展調查研究。檢地兩局根據舟山新區發展的實際和各自的職能特點，深入調查研究，理清思路，了解掌握兩局的監管內容、監管要求，凝聚共識，促成聯合監管工作深度融合。加強檢地合作的宏觀管理，推動合作事項落實，協調解決相關問題。

（2）制定監管合作機制。加強頂層設計，構建檢地合作策劃、推進、評估機制，形成檢地合作分級管理和閉環管理的科學機制。按照“合力監管、結果互認、資源共享”原則，制定監管計劃、明確監管內容、統一監管標準，通過深入合作，充分發揮各自優勢，找準聯合發力點，形成監管合力，共同維護好舟山食品安全環境。

（3）清理無效法規。全面梳理當前檢驗檢疫工作所依據法律法規中不適應新形勢新要求的規定，按照“法無授權不可為、法定職責必須為”的原則，所有監管事項，都要于法于規有據，法律法規規章沒有規定的，不得作為監管的依據。厘清與相關職能部門的職權邊界，使檢驗檢疫部門履職能力提供有力的法律保障。

（4）聯合開展法規培訓。組織監管人員學習國內外法律法規知識，提升監管能力和水平，進一步統一思想、統一認識，嚴格監管程序，嚴守監管紀律，依法行政，依法辦事。

（5）深化“雙隨機一公開”制度。提升監管工作的公平性、規范性和有效性，以科學有效地“管”促進更大力度地“放”，打造公平競爭的市場環境和法治化便利化營商環境。

3.構建智慧監管和異地評審制度，增強監管有效性

遠洋漁業是國家海洋戰略性產業，市場需求與日俱增。我國遠洋漁業實現了跨越式發展，據統計，目前我國已歐盟注冊漁船349艘，為實現遠洋漁船監管全覆蓋，須建立行之有效漁船監管體系。

（1）建議國家認監委組織實施境外漁船現場監管。利用每年生產淡季漁船境外維修時機，抽調各直屬局專家組成檢查組，集中對遠洋漁船進行后續監管或換證考核。以浙江船舶檢驗為例，2017年浙江省漁船檢驗局通過農業部漁船檢驗局在秘魯設立境外臨時檢驗點，對東南太平洋公海海域的浙江143艘捕撈漁船實施法定檢驗，既降低企業運營成本，又達到船舶檢驗監管要求，受到遠洋企業一致好評。

（2）實施事前影像驗證事后現場檢查。一是配備漁船聯絡員制度，與企業建立常態溝通機制，及時了解船舶動態，指導漁船自檢自控，跟蹤掌握航海動態，建立“一船一冊”檔案；二是漁船配置影像設備。定期對漁船衛生狀況、庫房產品溫度控制、存儲環境、廢棄物處理、有毒有害物品控制等方面形成影像材料寄往監管部門，作為監管或換證參考證據；三是漁船回國后，監管部門第一時間現場驗證，發現問題及時補充整改。

（3）建立“智慧監管”工程，實施智慧監管。建議國家質檢總局建立以國家認監委大數據和互聯網為基礎的食品監管平臺，各政府職能部門積極對接，將企業信息、評審或監管信息、審批發證、產品追溯、后續遠程監控、誠信管理、行政執法和綜合管理等內容納入應用平臺，建立電子檔案系統，促進監管工作從“被動整治”走向“主動防控”，從“人海戰術”走向“智慧監管”，從“兩頭監管”走向“過程監管”的有效管理。

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作者簡介：

王偉泉，男，工程師，研究方向：進出口食品安全監督管理。endprint