中國·秦嶺山地體育旅游經濟圈建設法律思考

□ 李健兵張恩利（.陜西財經職業技術學院體育課教學部 陜西 咸陽7000；.西安體育學院體育法學研究中心 陜西 西安70068）

1、秦嶺山地體育旅游經濟圈立法規定

1.1、陜西省全民健身條例

《陜西省全民健身條例》（2007年9月27日）規定，舉辦游泳、攀巖、射擊、漂流、蹦極、拓展訓練等技術要求高、危險性大，直接關系人身安全的體育健身項目和活動，其使用的設施器材應當達到國家強制性標準，舉辦者和從業人員應當具備相應的資質、資格，縣級以上質量技術監督部門和體育行政部門應當加強檢查監督。舉辦攀登山峰、健身氣功活動，應當依法經縣級以上體育行政部門批準。未經批準舉辦登山活動的行為，由縣級以上體育行政部門責令限期停止違法活動，并根據情節不同追究相應的民事責任和刑事責任。

1.2、陜西省體育產業政策

《陜西省人民政府關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見（2015年5月13日）》提出，政府應當促進體育旅游等相關業態的發展，利用我省自然環境優勢，積極開展體育賽事。支持各地因地制宜，開發特色戶外體育旅游活動，指出關中、陜南地區依托秦嶺開展登山、攀巖等戶外體育項目，大力支持發展登山、極限運動等群眾喜聞樂見的項目。

《陜西省人民政府辦公廳關于加快發展健身休閑產業的實施意見（2017年5月4日）》提出，加快編制陜西省山地戶外運動產業發展規劃，要求以秦嶺北麓為核心，輻射帶動陜南秦巴山區的滑雪基地發展。明確了山地戶外運動的發展思路，即做好國家三縱三橫山地戶外體系布局中涉及陜西的西安至成都段、絲綢之路段建設，以秦嶺戶外健身基地建設為重點，打造秦嶺古道、秦直道和黃土高原徒步與騎行線路，拓展山地戶外運動旅游項目，培養山地戶外運動搶險與救援隊伍，完善山地戶外運動管理體系，加強戶外運動指導員隊伍建設，支持旅游景區開展漂流、登山、攀巖、露營等賽事活動，引導和鼓勵社會力量投資建設山地戶外運動設施。

1.3、陜西山地體育旅游政策

《陜西省關于加快推進旅游與體育融合發展的實施意見》提出，政府應當依托秦嶺、巴山、子午嶺等山岳資源，打造山地運動休閑、戶外探險類旅游產品，配套戶外休閑、攀巖、蹦極等設施。重點打造秦嶺戶外健身基地、環秦嶺山水休閑運動廊道等體育旅游基地。充分利用和發揮陜西自然和人文資源優勢，策劃秦嶺古道、秦直道等地徒步穿越和騎行品牌賽事。

1.4、陜西旅游立法

《陜西省旅游管理條例（2005年12月1日）》規定，從事漂流、攀巖、狩獵、探險、蹦極等特殊項目的旅游經營活動，依照法律、法規規定需經相關行政管理部門批準的，應當辦理審批手續。

《陜西省旅游條例（2016年4月1日）》規定，在沒有道路通行的地方或者旅游景區游覽路線以外的地方，組織開展穿越山嶺、攀登山峰等具有危險性的健身探險旅游活動，組織者應當向參與者作出風險提示，并應當提前五日將活動時間、地點、路線、人員名單、保障措施、應急方案等向縣級以上體育行政部門備案。

1.5、秦嶺生態保護立法

《陜西省秦嶺生態環境保護條例》規定，“在限制開發區、適度開發區規劃建設索道、滑道、滑雪（草）場等旅游基礎設施的，應當依法進行環境影響評價，并報省人民政府批準。在秦嶺旅游景區游覽線路以外或者沒有道路通行的區域，組織開展穿越、登山等旅游活動，應當事先依法向縣級以上體育部門備案”。

2、秦嶺山地體育旅游經濟圈的立法特征

2.1、旅游立法層次較高，山地體育旅游受到全面重視

陜西省作為全國著名的旅游大省，旅游發展一直受到省委省政府的重視和支持，特別是在“全域旅游”的頂層設計下，山地體育旅游作為秦嶺生態旅游的組成部分，是陜西旅游的主要特色，因而多次出現在陜西旅游立法的相關表述中。從目前立法看來，旅游管理部門已經意識到山地體育旅游的市場價值和社會功能，并將其列入陜西省旅游行業管理制度，進行統一規范。

2.2、秦嶺保護立法嚴格，山地體育旅游開發受到生態保護限制

秦嶺生態環境包括多處國家級自然保護區、風景名勝區、種質資源保護區、森林公園、地質公園、濕地公園、植物園、國有林場、自然文化遺存，生態旅游資源豐富多樣，十分珍貴，陜西省委省政府高度重視秦嶺生態環境保護工作，由省人大常委會先后制定和修改《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，并依法設立了省市兩級秦嶺生態保護委員會，專門負責落實和監管秦嶺生態環境保護的立法規定。需要指出的是，西安市、渭南市寶雞市、商洛市等秦嶺山脈所在地區，都出臺了當地的《秦嶺生態環境保護條例》。在高壓立法態勢之下，秦嶺山地體育旅游必須嚴格遵守秦嶺生態保護法律政策。

2.3、體育行業立法落后，山地體育旅游經營列入高危項目監管

秦嶺山地體育旅游經濟圈是陜西省體育局提出發展體育產業的新思路，體現了體育部門對于山地體育旅游的重視和支持。為此，陜西省體育局與省旅游發展委員會聯合下發了《關于加快推進旅游與體育融合發展的實施意見》，同時兩個部門還簽訂了《關于推進體育旅游融合發展的戰略合作框架協議》，此外還有落實國家體育總局下發文件的 《陜西省體育局經營高危險性體育項目許可管理實施細則》，這些政策文件與即將出臺的《陜西省山地戶外運動產業發展規劃》共同構成體育行業山地戶外運動的制度規范。值得強調的是，鑒于山地戶外運動的危險性，高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪、攀巖等山地體育旅游經營項目都被要求獲得體育部門的行政許可，這就需要體育部門建立一套經營高危險性體育項目的準入標準和制度規范。

3、陜西省秦嶺山地體育旅游經濟圈法制建設的不足

3.1、法律體系有待健全

陜西省尚未出臺協調體育、旅游、秦嶺三個行政部門的山地體育旅游專項立法。這使得山地體育旅游面臨著政府多頭管理、職能交叉重疊、法制難以統一、立法保障不足等現實問題。陜西省體育局作為山地體育項目的行政主管部門，不是全省旅游工作的主管部門，難以建立起一套跨行業、跨部門的法律保障體系。

3.2、配套立法建設滯后

體育局和旅游發展委員會作為山地體育旅游的主管行業部門，在優惠政策保障、場地設施安全、從業人員準入、意外傷害保險、安全風險監管等方面存在配套制度建設滯后，難以適應山地體育旅游產業快速發展的問題。目前陜西省市體育局、發改委、財政局、稅務局、旅發委都沒有制定相關配套制度。

3.3、行政執法主體混亂

山地體育旅游工作政出多門，管理部門涉及省秦嶺生態環境保護管理委員會辦公室、省旅游發展委員會、省體育局、省工商局以及各級市區縣地方政府。因此，在山地體育旅游具體的管理實踐中，以“誰”為主，依靠哪一個行政部門行使執法權，就成為管理權力分配的難題。

4、陜西省秦嶺山地體育旅游經濟圈法律制度的完善建議

4.1、建立法律體系，完善配套立法

健全的法律體系是秦嶺山地體育旅游經濟圈建設和發展必不可少的法律保障。現有《陜西省全民健身條例》、《陜西省旅游管理條例》、《陜西省旅游條例》、《陜西省秦嶺生態環境保護條例》是位階最高的地方立法，是規范和管理秦嶺山地體育旅游的法律依據。以此為基礎，陜西省政府和相關行政部門應當加強立法協調，加快立法進度，分別在體育產業、全域旅游、秦嶺保護的行業管理中完善秦嶺山地體育旅游下位立法。如體育部門應當依照《陜西省全民健身條例》規定，制定經營攀巖、登山等高危險性運動項目的準入標準和資質認證辦法，同時建立定期檢查監督法規制度。旅游部門應當依照《陜西省旅游管理條例》規定，制定攀巖、漂流、探險等山地體育項目經營活動的審批管理辦法；依照《陜西省旅游條例》相關規定，制定山地體育旅游備案管理辦法和老少邊窮地區山地體育旅游發展的資金和政策支持辦法。秦嶺生態環境保護委員會應當依照《陜西省秦嶺生態環境保護條例》規定，制定秦嶺山地體育旅游路線備案管理辦法和生態破壞限制規定。通過制定和完善相關配套立法，最終建立一套符合陜西省發展現實的山地體育旅游法律保障體系。

4.2、明確行政執法主體及其執法權限

陜西省旅游發展委員會作為秦嶺山地體育旅游管理的主要部門，主要負責全省山地體育旅游行政執法的政策制定和監督指導；協調跨區域旅游行政執法和重大案件查處；推動完善旅游行政執法與司法銜接機制；處理上級部門及相關部門轉辦的旅游投訴等工作。體育部門依法對旅游景區經營高危險性體育項目進行許可、監督和管理等行政執法活動。但是山地體育旅游還包括漂流、穿越、探險、溯溪等非高危險性體育項目，既非體育部門執法權限，也沒有進入旅游部門執法范圍，這就需要旅游部門和體育部門針對此類問題明確執法主體，劃定執法權限。

4.3、統一傷害事故賠償責任認定原則

山地體育旅游多發人身意外傷害事故，事故原因復雜多樣，責任主體和賠償責任難以確定。特別是在目前處于法律空白的 （網絡）自助旅游領域，法院在判決此類意外傷害事故案件時，對于發起者法律責任的認定存在較大分歧。有的法官傾向于認定發起人負有安全保障責任，有的法官傾向于認定旅游參與者風險自負，自己承擔主要法律責任。現有司法判決結果顯示，法院對于過錯責任原則、自甘風險原則、公平責任原則的適用范圍明顯不一致，從而造成大相徑庭的判決結果，引發社會質疑。為此，司法部門應對此問題進行研究和協商，統一適用法律原則，以期實現法制統一，維護司法尊嚴。

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[3]楊侃,史斌,劉長江.對秦嶺環南山體育旅游經濟圈的SWOT分析[J].體育世界（學術版）,2010.12.

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