從法治視角看學(xué)會工作樹立底線思維

侯米蘭

[摘 要]黨的十八大以來社會組織立法取得了豐碩成果，為學(xué)會健康有序發(fā)展提供了有利的政策保障。隨著簡政放權(quán)力度進一步加大，學(xué)會改革進入深水區(qū)和攻堅期，學(xué)會通過實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，加快構(gòu)建現(xiàn)代社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，成為獨立的法人主體。本文分析了學(xué)會改革發(fā)展的政策環(huán)境，梳理了學(xué)會工作中存在的法律困惑和原因，指出了樹立底線思維在學(xué)會管理中的重要意義。

[關(guān)鍵詞]底線思維 法律風(fēng)險 全國學(xué)會

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中鄭重宣布中國特色社會主義進入新時代。十九大報告11處提及社會組織內(nèi)容，可謂濃墨重彩，字字珠璣，彰顯了社會組織在國家治理體系中的重要作用，標(biāo)志著社會組織的發(fā)展步入了新時代，踏上了新征程。中國科協(xié)是黨和政府聯(lián)系科技工作者的群團組織，所屬210家全國學(xué)會，其中業(yè)務(wù)主管189家，團體會員21家。全國學(xué)會作為社會組織的重要組成部分，在“放、管、服”的大背景下，學(xué)會改革如火如荼，如果要形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代學(xué)會管理體制，學(xué)會必須加快構(gòu)建現(xiàn)代社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，通過實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，成為獨立的法人主體。學(xué)會的專業(yè)化發(fā)展不能回避“法律規(guī)范”這一重要的評價維度，學(xué)會改革的過程也是學(xué)會完善法治建設(shè)的過程，需要通過不斷提升法律能力來應(yīng)對改革發(fā)展中潛在的法律風(fēng)險。

一、學(xué)會改革發(fā)展的政策環(huán)境逐漸優(yōu)化

黨的十八大以來不斷加強社會組織立法，為規(guī)范和引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展在制度層面上取得了豐碩的成果。2016年《慈善法》頒布施行，相關(guān)配套文件相繼出臺，填補了慈善事業(yè)法律的空白?！毒惩夥钦M織境內(nèi)活動管理法》將境外非政府組織在華活動納入了法治軌道。民法總則確立了社會組織非營利法人這一新的法人類型，從法律層面明確了社會組織的地位，順應(yīng)了社會組織的發(fā)展需要。兩辦印發(fā)《促進社會組織健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，財政部、民政部印發(fā)《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，《社會組織抽查暫行管理辦法》于2017年正式施行。社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例等行政法規(guī)修訂工作穩(wěn)妥推進。這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件的出臺，為學(xué)會健康有序發(fā)展，提供了有利的制度保障。從中國科協(xié)層面上看，《中國科協(xié)的深化改革實施方案》對改革學(xué)會治理結(jié)構(gòu)和治理方式，提高依法依章程獨立自主開展工作做出了明確部署，通過深化學(xué)會治理體系改革，引導(dǎo)學(xué)會牢固樹立經(jīng)營學(xué)會理念，提升學(xué)會社會服務(wù)能力和基礎(chǔ)保障能力。根據(jù)《中國科協(xié)2017年學(xué)會改革工作要點》，2017年學(xué)會改革的重點任務(wù)主要圍繞學(xué)會依法依章程辦會、創(chuàng)新學(xué)會工作機制和工作方式等方面，涵蓋了包括完善規(guī)章制度、推進學(xué)會社會化公共服務(wù)常態(tài)化和科技成果轉(zhuǎn)化等24項改革任務(wù)，無論從學(xué)會改革的制度設(shè)計，還是具體工作均給出了明確的目標(biāo)。從大環(huán)境看，各項政策積極推進了學(xué)會在社會治理中發(fā)揮作用，為學(xué)會參與社會治理和公共服務(wù)營造更為規(guī)范、有序的政策環(huán)境和發(fā)展空間。

二、學(xué)會工作中的法律困惑

（一）實踐工作缺少對應(yīng)的政策指導(dǎo)

盡管制度環(huán)境作出了積極的反映，但法律滯后性是不可回避的現(xiàn)實問題。當(dāng)前學(xué)會改革過程中，陸續(xù)暴露出的一些問題在法律上找不到依據(jù)，比如學(xué)會內(nèi)部融資涉及學(xué)會有償收費的主體資格和法律責(zé)任問題，學(xué)會改革過程中涉及的財產(chǎn)歸屬問題，學(xué)會章程中涉及的如何明確議事規(guī)則和關(guān)聯(lián)交易問題，在法律規(guī)制上并沒有得到一一對應(yīng)。特別是在審計過程中，缺少對具體問題的政策指導(dǎo)，由此為學(xué)會從事具體工作增加了諸多不確定因素，帶來了一定的法律風(fēng)險和審計風(fēng)險。

（二）法治建設(shè)思維不足

多年以來，學(xué)會的“身份”等同于事業(yè)單位，人員、經(jīng)費、級別按照事業(yè)單位管理，學(xué)會工作帶有很強的行政管理色彩，偏重行政指令。學(xué)會的發(fā)展在一定層面上受制于這種錯誤認(rèn)識，在運營規(guī)劃中缺乏草根社團的經(jīng)營思維，由于不能正確理解“非營利”一詞，在融資、提供社會化服務(wù)工作中受到制約，很難樹立起市場主體意識，在經(jīng)營的思維和方法上固步自封。由于缺乏法律思維和法律常識，學(xué)會有時成為山寨組織侵權(quán)行為的受害者，有時會成為勞動法律關(guān)系中的侵權(quán)者，也有可能因未盡合理義務(wù)成為合同法律關(guān)系的連帶責(zé)任人，或是因違規(guī)開展活動接受行政處罰。2016年，對中國科協(xié)所屬207家全國學(xué)會法律服務(wù)情況進行了調(diào)查，63%的學(xué)會在發(fā)生爭議后表示無力解決。這些問題均暴露了學(xué)會在改革發(fā)展中因法律意識淡薄放大了法律風(fēng)險，阻礙了學(xué)會健康有序發(fā)展。

（三）法律服務(wù)基礎(chǔ)保障薄弱

學(xué)會逐漸參與市場，市場化服務(wù)的比重越來越大。在企業(yè)風(fēng)控中，常見的法律顧問制度在學(xué)會管理中尚未被廣泛采用。據(jù)統(tǒng)計，中國科協(xié)業(yè)務(wù)主管的學(xué)會中，聘用法律顧問的學(xué)會僅占學(xué)會總數(shù)的29%，具有法律專業(yè)背景的學(xué)會從業(yè)人員不多，這樣的學(xué)會只有30%，多數(shù)學(xué)會處于法律機構(gòu)和人員雙空白，缺乏法律人才和專業(yè)機構(gòu)支撐。在法律資源的使用方面，學(xué)會聘請常年法律顧問主要工作是對各類合同進行合法合規(guī)性審查，在建章立制、重大決策事項上很少咨詢法律專業(yè)意見。在處理爭議時，多數(shù)采用協(xié)商態(tài)度息事寧人。這些問題暴露出學(xué)會未能充分使用法務(wù)資源，治理體系中缺少有效的風(fēng)控管理制度，自然不會有更有效的辦法預(yù)防潛在的法律風(fēng)險，在事中控制和事后救濟過程中處于劣勢。

三、 學(xué)會工作要樹立底線思維

黨的十九大提出了建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟體系，健全人民當(dāng)家作主制度體系，推動社會主義文化繁榮興盛，提高保障和改善民生水平，建設(shè)美麗中國，建設(shè)世界一流軍隊等一系列新目標(biāo)和任務(wù)，為學(xué)會改革發(fā)展提出了更高要求。2017年是科協(xié)改革的落實年，學(xué)會改革進入了深水區(qū)，如何能邁出這關(guān)鍵的一步，重點在于學(xué)會在自身運行中堅持問題導(dǎo)向，積極尋找差距，使學(xué)會最大限度地發(fā)揮出正能量，最大限度地減少負(fù)能量。學(xué)會管理是一項專業(yè)化工作，當(dāng)前政府簡政放權(quán)工作正不斷深入，學(xué)會將有更多的機會參與公共服務(wù)供給，成為獨立、客觀、公正的第三方評價機構(gòu)，“第三部門”的作用將更加突出。在此過程中，更需要學(xué)會管理者提高法律意識樹立底線思維。

（一）在法律框架下明晰學(xué)會行為的邊界

學(xué)會的業(yè)務(wù)發(fā)展一定要在法律法規(guī)的框架下進行，無論是內(nèi)部治理還是對外的活動，一定先查規(guī)定找依據(jù)，時刻保持警醒不能觸碰紅線。學(xué)會管理者要不斷加強法治意識，學(xué)會內(nèi)設(shè)機構(gòu)要加強對法律風(fēng)險的把握，分析學(xué)會主體業(yè)務(wù)涉及的法律風(fēng)險，梳理出行之有效的處理辦法，重視事前預(yù)防，加強事中監(jiān)督，將風(fēng)險降到最小。

（二）在法律框架下探索改革發(fā)展的空間

如前所述，學(xué)會發(fā)展的政策環(huán)境發(fā)生了積極變化，學(xué)會作為市場主體參與公共服務(wù)供給的機會多了，相應(yīng)的政策指導(dǎo)還沒有及時跟上。例如，科技部于2017年2月廢止了《科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》，此后各級科技行政管理部門不得再自行組織科技成果評價工作，新型科技成果評價將由市場唱主角。科技評價工作是學(xué)會科技咨詢工作的重要組成，學(xué)會如何獲得這些提供公共服務(wù)的主體資格，從目前的政策文件中還很難找到明確的答案，因為文件的規(guī)定還很分散，對于具體的路徑方法也很模糊，法律法規(guī)在實踐中上仍存在很多不明朗的地方，這就提醒學(xué)會管理者要善于抓住政策有利時機，探明模糊地帶的“高壓線”，及時分析和查找政策的支撐依據(jù)，在合理的范圍內(nèi)建立規(guī)范的工作標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，最終形成一套可操作性強、經(jīng)得住檢驗的實施路徑和方法。只有這樣，才能決定學(xué)會參與市場經(jīng)濟規(guī)范的步子到底能邁多大。

（三）在完善治理結(jié)構(gòu)中加快風(fēng)控體系建設(shè)

規(guī)范管理制度先行。良好的學(xué)會治理體系不應(yīng)缺少一套完善而有效的風(fēng)控機制，學(xué)會作為獨立的社會組織法人，應(yīng)將各項工作納入法律風(fēng)險管理，加強法律專業(yè)人才培養(yǎng)，在內(nèi)部治理和既有業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，站在法律的維度，運用法治思維考慮學(xué)會在公益事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展空間，以公益人的身份吸收更多的社會資本參與社會服務(wù)供給，以發(fā)揮學(xué)會在社會治理中的更大作用。endprint