留置措施的考察與展望

摘 要：留置措施是公安機關依法實施的一項行政強制措施，在學理分類上有即時強制和強制性調查兩種分類爭議，由于法律規定在一定程度上的缺失，在實務中留置措施在實施的對象、時間、場所、程序都存在著一定的不足。隨著法律的新修、新定，留置措施權有了新的變化，除了繼續賦予給公安機關人民警察外，還將隨著監察工作試點的推開賦予地方監察委員會，對留置措施提出了新的原則和要求。

關鍵詞：留置；行政強制；監察委員會；人民警察法

中圖分類號：D925.2；D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）32-0102-02

作者簡介：譚偉民（1984-），男，漢族，遼寧鞍山人，國際關系學院，2016級法律專業碩士，研究方向：憲法行政法及國家安全法。

一、問題的提出

留置措施原是《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第9條授權公安機關人民警察實施的一項行政強制措施。2016年12月25日全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），賦予地方監察委員會實施留置等措施的權力。

考慮到地方監察委員會與中共地方紀律檢查委員會合署辦公，在未賦予地方監察委員會偵查權和刑事強制措施（拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕）的情況下，留置成為監察委員會可以實施的限制相對人人身自由的唯一措施，還可能會被作為刑事強制措施和“兩規、兩指”的替代措施，對相對人的人身自由實施限制。然而，《決定》對地方監察委員會行使留置的條件、對象、范圍、期限、場所、流程和救濟途徑并未做出進一步規定，留置措施的行使極有可能被濫用，從而導致對公民的人身自由的侵害，因此考察現有留置措施的使用就顯得十分必要，這對未來地方監察機關的留置措施的實施也具有極大的參考價值。

二、留置措施在行政強制類屬的學理考察

關于行政強制措施的分類，學界對此存在著很多不同的觀點，主要有三分說（行政強制執行、即時強制及行政監督檢查強制）和兩分說（行政強制執行和行政強制措施）兩種觀點。楊建順教授認為應采取三分法，不應將行政強制執行和行政強制措施這兩個概念并列，因為行政強制措施是一個上位概念。[1]行政強制措施即行政強制，它可分為行政強制執行、即時強制及行政監督檢查強制（強制性行政調查）三類，這也是日本行政法上的經典架構。[2]

在我國現實立法中，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第2條第1款規定：“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。”而留置措施應屬于行政強制措施而非行政強制執行。首先，從留置措施的實施主體上看，《人民警察法》的留置措施實施主體為公安機關人民警察，《決定》的實施主體是地方監察委員會，而不需行政機關申請人民法院執行。其次，從實施留置措施的目的上看，最主要的是為了制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大，而非行政相對人不履行其應該履行的義務。一種可能的例外情形是，未來監察委員會對違紀違法犯罪的調查工作對按照《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》）第20條，對被調查的人員，留置措施的形式可以實施“指定時間”、“指定地點”的特別調查措施，在此過程中被調查的行政工作人員不配合（不一定具有違法性），是否因可能屬于“不履行其應該履行的義務行政相對人”，從而被實施留置措施，這樣留置措施就有了屬于行政強制執行的可能性。

按照楊建順教授和日本行政法的三分法觀點學說，《人民警察法》第9條的盤問、檢查留置應屬于行政上的即時強制，[3]而對于《決定》賦予地方監察委員會的留置措施的歸類也是值得商榷的，筆者認為爭議的焦點在于其應該屬于即時強制還是行政監督檢查強制（強制性行政調查）。地方監察委員會所實施的留置措施無疑是開展對職務違法犯罪調查中采取的措施，是調查措施的一種，甚至會具有偵查屬性，既有即時性，又具有調查性，因此與楊教授的分類方法相沖突，筆者也持保留態度。

三、對留置措施現實適用實施情況的考察

留置措施是一項有中國特色的行政強制措施，自其在《人民警察法》實施以來，被廣為使用。

在強制相對對象上，《人民警察法》第9條將留置措施的適用對象限制在“被指控有犯罪行為的、有現場作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、攜帶的物品有可能是贓物的”四種情況。然而在公安機關執法實踐中經常存在執法無所適從，以及執法的自由裁量空間膨脹兩種問題，導致一些實踐部門中留置行為被運用于本應刑事立案，而繳納了一定“暫扣款”就放人的情況，甚至被大量適用于現場抓獲的賭博、賣淫嫖娼、吸毒甚至打架斗毆、交通肇事等違反治安管理人員的情況。[4]這樣就會導致以行政強制措施代替行政處罰，造成留置措施實施的擴大化。

在時間上，作為一種短期限制人身自由的強制措施，相較于《刑事訴訟法》第117條“傳喚、拘傳持續的時間不得超過十二小時”、特殊情況下“持續時間不得超過二十四小時”、不得“變相拘禁犯罪嫌疑人”的規定，《人民警察法》第9條規定：“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至四十八小時。”因此，在基層公安干警常常抱著實用主義的態度不恰當適用這兩種強制措施。[5]客觀上，也造成了拘傳措施很少被使用的結果。

在實施場所上，根據公安部《關于公安機關執行<人民警察法>有關問題的解釋》（1995年7月15日文件，以下簡稱《解釋》），公安派出所、城市公安局和縣（市）公安局可以設留置室，留置室應當具備安全、衛生、采光、通風等基本條件，配備必要的座椅和飲水等用具；在留置期間，公安機關應當保障被盤問人的合法權益，嚴禁對被盤問人刑訊逼供或者體罰、虐待。但在實際工作中，留置室的設置一直存在著保障不力建設滯后、布局不合理不科學、管理漏洞多隱患大監督乏力、侵犯被留置人員權利等諸多問題。[6]受到執法條件、執法環境、執法人員素質和經費投入等現實因素的影響，很難在短時間內得到有效地提高。endprint

在實施程序上，相對于刑事強制措施相對完善的程序，根據《解釋》規定公安機關在實施留置行為時需履行手續并通過審批后繼續盤問。但在辦理相應立案手續上卻做法多樣，有的是先進行了治安案件立案，有針對地對違法犯罪嫌疑人進行盤問留置，有的對違法犯罪嫌疑人先行留置、盤問，視其交待情況決定作何種處理后而分別進行治安立案或刑事立案，有的在審查被留置人的交待情況后發現沒有違法行為證據的即不作任何形式的立案。[7]在此方面，出臺一定的細則規定可以有效緩解程序上缺失的問題。此外在公安機關實施留置行為在監督和救濟上，無論是內部監督（留置警務督察備案）、內部救濟（行政復議）還是外部監督（行政監察、檢察監督等）、外部救濟（行政訴訟、國家賠償）由于取證等方面的原因實現救濟困難重重。

總之，賦予公安部門人民警察行使留置措施的權力，在大大增強公安機關維護治安、打擊犯罪的能力的同時，也應當看到，由于法律銜接存在空間，法律細節程序規定不夠嚴格，使得公民的人身自由在一定程度上受到了侵犯。隨著全國人大常委會《決定》的出臺，留置措施被授予給監察委員會。監察委員會被賦予的留置措施要比《人民警察法》賦予公安人民警察的留置措施的限制更少，但有作為刑事強制措施和“兩規、兩指”替代手段的趨勢。因此，雖然至今尚不明確，對于監察委員會的留置措施更需要通過立法活動做出規制。

四、實施留置措施的原則

（一）留置措施授權法定原則

留置措施作為一種行政強制措施，根據《行政強制法》第4條“設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序，由法律設定。”特別是《行政強制法》第10條第二款規定：“公民人身自由的強制措施，只能由法律設定。”公安機關人民警察的留置措施的設立依據是《人民警察法》第9條；試點地方監察委員會的留置措施的設立是根據人大常委會《決定》，如果試點繼續推廣也應在相應的后續立法中體現。同時還應依法實施留置措施，必須嚴格依照法律規范的規定進行。首先實施留置措施的機關必須由法律規定，法律未授予留置措施權力的機關和組織不得實施；其次留置措施的設定必須有法律依據，沒有法律依據就不能留置；再次留置措施必須依照法定程序，在法定職責范圍內實施；最后，留置措施權的授權均需要依照法律規定的程序進行。

（二）留置措施實施適當原則

根據《行政強制法》第5條規定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理的目的的，不得設定和實施行政強制。”該條規定了行政強制實施適當的原則，同時對理論界長期爭議的比例原則和適當原則的關系，該條也從實定法上進行了明確的層次處理，要求行政強制的設定和實施兩個層面都必須對手段和目的進行衡量。[8]考慮到留置措施屬于較輕的限制人身自由的行政強制措施，要做到適當和比例原則，在適用留置措施時，一定要審查使用措施的必要性，要避免前文提到的實務中一些留置措施擴大化使用情況的出現。可以考慮在立法規制時對留置措施的時間和地點進行細分，以便更好地遵循適當性原則，分等級適用留置措施。

（三）留置措施保護當事人合法權益原則

從留置措施當事人的角度來看，留置措施是典型的侵益性行為之一，侵犯了當事人的人身自由，這種屬性決定了留置措施必須受到更多的監督制約，因此全面貫徹保護當時人的合法權益就顯得尤為重要。如《行政強制法》第8條規定“公民、法人或則其他組織對行政機關施行行政強制，享有陳述權、申辯權，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政強制機關的違法行政強制受到損害的，有權要求賠償。”因此，立法上應從事前、事中和事后對留置措施對公民的合法權益進行保護，事前的設立有周密的考量，事中的實施有規范的程序，事后為當時人提供救濟的手段。

五、結論

隨著國家監察委員會地方試點的逐步推開，新型留置措施權即將被賦予公安機關人民警察和國家監察委員會兩個職能部門，成為公權力打擊違法犯罪的一項重要措施，同時也會在一定程度上限制公民人身自由。吸取舊型留置措施在實務上的經驗和教訓，在立法設計階段以憲法為指引，切實做到依憲治國、依法治國，遵循行政強制法律原則，切實保障人權，避免權力濫用，做好留置措施權的設立和規制工作已成為當務之急。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學出版社，2015：281.

[2]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998：479.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學出版社，2015：282.

[4]岳光輝，唐玉玲.論公安留置行為的定性與規制[J].貴州警官職業學院學報，2004（03）：27-31.

[5]胡銘.留置與拘傳之研究——對公安辦案實務中運用留置與拘傳的考察與反思[J].吉林公安高等專科學校學報，2001（04）：9-11.

[6]黃義平.對留置報督察備案和規范留置管理的調查與思考[J].公安研究，2002（08）：69-72.

[7]岳光輝，唐玉玲.論公安留置行為的定性與規制[J].貴州警官職業學院學報，2004（03）：27-31.

[8]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學出版社，2015：289.endprint