論公民參與地方立法的意義

摘 要：一個國家的法治建設離不開廣大公民對立法過程的積極參加。他們參加到這個過程能夠很好地推動法治的發展速度。當前，國家正在急速推進法制建設的步伐，其進程也在逐漸地加快，在各個地方立法中公民參與的實踐經驗也越來越豐富，促進了民主化進程。但是，縱觀我們國家的立法實踐，在各個地方立法的過程中，公民在參與這個過程的時候，目前實行的法律規定并沒有明確的保護措施。在人民群眾參與的途徑等方面仍然沒有詳細可行的制度，需要我們繼續完善相應的法律制度。

關鍵詞：地方立法；公民參與；民主立法

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）32-0087-03

作者簡介：彭晶（1993-），女，漢族，江西人，暨南大學，碩士，研究方向：知識產權法學。

一、公民參與地方立法概述

（一）地方立法的概念

立法的本質屬性也就是立法的精髓所在，同時它是立法和其他事物想區別的關鍵所在。①立法分為中央和地方立法，目前實施的《憲法》和《立法法》及其他一系列法律對此并沒有一個統一的定義，②學界對后者的概念內涵也存在獨特的理解：周旺生教授在其《立法學》一書中認為：“它是指各地區的政府機關，按照相應法律確立和修改本地區的活動的總稱。”③許俊倫教授在其《地方立法論》一書中指出：“它是指各個地區的權力和行政機關按照憲法等法律制度，根據本地區的實際情況和需求，按照一定的章程與程序設計、修改以及廢止在本地區具有法律效力的規范性文件的活動。”④通過前面不同學者對于立法的論述我們可以知道，對于立法的實際概念沒有統一的說法。而反觀我國實踐當中的各個地方的立法活動，在他的確立過程中最具代表性的是人大制定的法律法規，因此本文討論的概念僅指地方人大確立的活動。

（二）地方立法語境下公民參與的必要性

目前，我國實行的《憲法》明確指出，國家的一切權力最終都歸人民所有，按法律相關的規定，借助不同路徑與方式，治理國家的各種大小事務，管理社會事務。此外，《立法法》還提出明確要求：它表達的應該是各族人民的共同志向，在它的確立中必須注重對社會主義的宣揚，公眾對法律確立的參與途徑應該盡可能多樣化。國務院在前幾年發布的相關綱要中要求各級政府必須優化立法的方式與方法，不斷提高公眾參與的熱情。⑤

我們國家民主化的持續進步中，公眾是主體，民主權利的所有者也是他們。⑥我們國家的性質決定了公眾使用該權利主要有以下兩種方式，分別是直接與代議制民主。由于我國的領土面積巨大，同時人口也非常的多，直接民主的形式的采用難度比較大，也不利于公民對該權利的使用。特別是在地方立法過程中，想要讓每一位公民都融入到它的確立過程這是不現實的，所以為了更好的保障公民的權利將代議制應用到這個實踐過程中，首先讓公民推選出代表來，讓代表們替公民使用該權力，更好的保障公民的利益。⑦

二、公民參與地方立法的意義

（一）公民參與地方立法是科學立法的重要表現形式

在我們國家，每個公民都擁有一切權利并行使該權力。因此，在地方立法的時候，他們參與到其中是公民行使該權力的基本方式，而且對平衡公民和政府之間的權益起到一定的推動作用，不斷完善當今的立法機制，使地方立法更加具有科學性。群眾只有廣泛的參與到立法中，才是民主切切實實的反應，同時也是群眾行使該權力實在的展示。一個真正的法治政府能否健康穩定的運行，并不是只有少數精英在發揮作用，而是需要群眾廣泛的有效的政治參與。⑧

（二）公民參與地方立法有助于提高地方立法的質量

公民是一個復雜的群體，每個人都是獨立的個體，有著不同的利益訴求和需要。如果想要立法在實際的生活中得到有效地貫徹與執行，就算在進行地方立法的過程中，立法主體不清楚也不了解每一個人的需要，在利益格局重新調整的背景之下，我們還是需要重視并處理好公民的利益訴求。在我們國家里有著這種根深蒂固的觀點，國家很樂意聽取采納公民的意見，許多公民也都認為國家是十分可靠可信且有理性的。⑨但是，在具體的立法過程中，作為立法主體也是由單個的人組成，他們也有自己獨特的權益。因此，在這個過程中有著非常大的影響力，立法時相應部門對于他們的提議要廣泛的聽取，這樣不僅可以表達其訴求，就立法質量的提高而言也大有益處。⑩

（三）公民參與地方立法可以防止立法權的濫用

一方面，社會民眾因為立法活動中有著公開透明的原則，他們也能知道整個立法活動的各個環節，這樣立法中也就不存在著什么神秘之處；另一方面，有公民的加入能夠更好的展現民眾的訴求，展現公民對立法的看法，同時能夠更好地讓它朝民主化的方向發展，促進整個過程的公開透明化。這樣既補充了立法主體的有限理性，也能阻止立法主體濫用立法權，讓個別部門的利益或群體的利益得到立法的有效維護。如果立法主體不把崗位上的事做好，老是推諉、扯皮、找借口，有時還違規越權做事，就是把民眾的切身利益置于不顧。這時候公民就可以行使自己的監督權來維護自身的合法利益。

（四）公民參與地方立法有利于擴寬民意表達的渠道

“當今利益和主體呈現出多元化，如何做好利益的分配那就需要利益博弈來發揮作用，當前我們國家對于利益的分配主要是通過立法讓其更加規范。”○11立法的本質實際上是對各式各樣的矛盾進行協調，并在他們之間做好平衡。因此在立法時，要特別注重聽取雙方的不同說辭。公民參與地方立法的過程，難免不會出現雙方意見和觀點的不統一，這時候就要找出共同點，保留不同意見，盡可能地讓大家都達成一致。就算最后還是意見不統一，但是正因為大家都有權利表達出了不同的看法，公民也才很容易的去接受最終的結果或制度的安排。法國的貝爾納馬南教授曾說過：“一項集體決定所具有令全體決定者信服的效力，是因為它是在讓每個成員自由表達觀點后產生的，不單單是按照法律規則形成了一致觀點，因此，讓公民說出觀點的這個過程要比得到最終結論更為重要。”○12endprint

三、公民參與地方立法中存在的問題

（一）立法機關在立法中角色不明

我國的政治體制決定了地方立法的主導機關是地方立法機關。我們要防止一味的強調公民參與進而忽略甚至顛倒公民與立法機關的地位。但是，在我國的地方法律確立過程中，由于過分注重政府的作用因此往往會忽略群眾的加入，這就使得在法律確立過程中群眾的作用得不到很好的發揮，在立法的過程中公民也就不能很好的表達訴求。

（二）缺乏有效的反饋機制

目前，在我國地方立法的實踐中雖然一些地方對于公民參與的途徑做了規定，但是卻沒有像樣的真正的規章制度來保障民眾提出的建議和意見。因為沒有相應的反饋機制，致使立法的時候公民沒有參與的興致，大大削減了政府的公信力度。

（三）立法信息公開機制的不完善

明確告訴群眾他們所持有的權利以及選擇權是成為合法公民非常關鍵的一步。○13立法主體因為其本身特有的優勢而擁有著很多的社會資源，而這些資源也沒有相應的制度規定公開公布出來，導致公民在實踐中知道的都會比主體少很多很多，從而也處于不利的被動狀態中。而且由于各地區發展的不同特性，有一些很落后偏僻的山區，缺乏暢通的信息傳播渠道，就算是立法主體在網上或者報紙等渠道上面公布了立法信息，公民還是看不到這些信息。也正因為民眾不清楚這些立法信息，所以也就很少參與到立法中來，也無從在立法中表達自己的看法與觀點。因此，為了更好地讓公民行使到立法的權利，讓民眾更好地參與到立法中，就要保證并做好立法信息的有效公開。

（四）公民參與途徑單一

對于公民參與地方立法的方式，《立法法》當中給出了很多種方式，例如座談會等其他一系列方式。但是這些規定多以原則性為主，可操作性有待加強。而且就這些途徑在實踐的具體應用而言，公民參與的方式大多都僅僅集中在對立法聽證的應用，總體來看，我國公民參與地方立法的途徑還是相對比較單一。

四、完善我國公民立法參與地方立法的建議

（一）健全公民參與地方立法的相關法律保障

1.明確公民參與地方立法的主體資格及其權利義務

首先，民眾在享受相應的權利的時候，立法主體也要有相應的幫助方法，讓公民在參與立法的過程中不受到干擾而能順利地進行。

其次，指出群眾在參與的時候所必須遵守的規范規章制度。對于他們參與的行為，法律應該做出明確規定，減少因群眾因濫用權利而造成的成本的増加和浪費。

2.健全相關法律制度，落實立法機關的主體責任

為了防止少部分公民的非理性表達對立法產生不利影響，立法機關必須加強自身的責任意識，充分發揮自身應有的作巧，通過合理、有效、便民的方式和手段對公民理性參與地方立法進行指導，逐步引導公民有序的參與到地方立法中來。同時，為進一步提高公民參與的實效性，確保公民參與及其結果對立法機關和立法決策具有相應的約束力，保證公民權利的真正實現，立法機關和其工作人員的權力和義務法律應該進行明確的規定，確保在出現問題的時候做到有法可依。當立法主體在行使權力或者履行義務的時候，不管采用什么方式，只要是違背了法律的規定，侵犯了公眾的權益，其相關機構和人員必須受到相應的懲罰○14。

（二）完善立法體制

1.完善立法信息公開機制

首先，對于制定的立法規劃和立法項目要進行公開，只有送樣人們才能更加清楚的了解立法動向，為參與立法進行相應的準備，提髙參與的效率。其次，要及時讓公民知道已經制定好的有關規章法規的草案，多聽取民眾的意見。再次，把草案的審議結果公布出來，讓民眾在網絡或其他媒體上看到審議的整個過程，從而做到審議的透明化。最后，可以設立專門機構，認真聽取并把公民的意見和建議給出評價分析，讓公民覺得自己也有效參與到了立法中來。

2.完善有效的公民意見采納情況反饋機制

在公民參與地方立法中，立法主體要高效率地準時地對公民的提案和建議做出對應的分析與評價，這些都是立法主體在該崗位上應該要做的事情，也是順應了民主立法的要求。在公布法規規章草案的時候，除了需要充分做好整理并歸納民眾的意見與建議，還要在公民參與立法聽證會所提出的意見加以整理并反映出來。

（三）拓寬和豐富公民參與地方立法的有效途徑和方式

1.拓寬公民參與地方立法的途徑

目前，法律對于公民參與立法的途徑進行了統一界定，最常見的有聽證會等一系列其他方式。聽證是目前我們國家實踐中應用最廣泛的一種途徑方式。它是程序性的制度，在整個過程中，立法機關可以采納公民對于立法的意見，公民可以自由發表自己的訴求，這樣一來就使得整個過程更加的透明化。○15所以，我們應該盡快的完善有關聽證方面的法律制度，讓整個過程更加規范，使公民的權益得到可靠的保障。

2.促進公民參與地方立法方式的多元化

為了方便公民容易向立法主體表述著自己的利益訴求，我們要給他們提供報紙、信件、傳真、電子郵件、電話、網絡等多種媒介渠道。因為各個地方的條件情況都不一樣，擁有的社會資源也不均衡，所以有些偏僻的村民，由于受客觀物質條件的影響，很難參與到立法中來。如果想要公民能夠和立法主體直接溝通，就要求立法主體通過指引和幫助公民，給他們創造更加便捷高效的條件和方式，從而也能充分的表達自己的利益訴求。

[ 注 釋 ]

①張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，1999：270.

②慶玲.論我國地方立法和國家立法之間的關系[J].四川行政學院學報，2009（5）：35.

③周旺生.立法學[M].北京：北京發行出版社，1994：410.

④許俊倫.地方立法論[M].北京：中國民主法治出版社，1997：18.

⑤陳立偉.公民參與地方立法機制的完善[D].寧波大學碩士論文，2011.

⑥王四新.表達自由—原理與應用[M].北京：中國傳媒大學出版社，2008：25.

⑦方世榮.論公眾參與地方立法理論基礎及現實意義[J].湖北行政學院學報，2005（5）：38.

⑧[美]卡羅爾巧特曼.參與和民主理論[M].陳堯譯.上海：上海世紀出版集團，2006：26.

⑨蔡定劍.民主是一種現代生活[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：226.

⑩唐少飛.我國公民參與地方立法問題研究[D].昆明理工大學碩士論文，2015.4.

○11許章擱.從政策博弈到立法博弈一關于當代中國立法民主化進程的省察[J].政治與法律，2008（3）.

○12蔡定劍主編.公眾參與——歐洲的制度和經驗[M].北京：法律出版社，2009.5.

○13賈西津主編.中國公民參與一案例與模式[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：252.

○14黃洪旺.公眾立法參與研充[M].福州：福建人民出版社，2015：229.

○15宋方青.地方立法中公眾參與的困境與出路[J].法學，2009（12）：28.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]周旺生主編.立法學教程[M].北京：北京大學出版社，2010.

[2]孫國華，朱景文主編.法理學[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[3]朱力宇，張曙光主編.立法學[M].北京：人民大學出版社，2009.

[4]張帆.多元化、分歧與公眾參與立法的難題[J].法律科學（西北政法大學學報），2013（4）.

[5]王維國.擴大公民有序政治參與的根本途徑[J].北京聯合大學學報，2006（11）.

[6]王維國.我國公民有序政治參與的基本方式[J].中國人民大學學報，2006（2）.endprint