撤銷重作增加相對人義務行為的審查研究

邵慧彬

摘 要：①行政機關重作的行政行為的合法性審查，應當將行政機關被撤銷的行政行為、撤銷的行為、重作的行政行為三個行為視為一個整體進行審查。②行政機關非因法定事由并經法定程序，不得擅自撤銷已經生效的行政行為，尤其是在撤銷之后需要對行政相對人重新作出加重行政相對人處罰的情況，更需審慎對待，保護行政行為確定力，把握依法行政和當事人權利保護的平衡。

關鍵詞：撤銷重做;違法建筑;審查

一、案情介紹

申請人：S縣城市管理行政執法局

被申請人：林某。

S縣城市管理行政執法局（以下簡稱“縣執法局”）于2015年7月24日就林某的違法建設問題對其作出臺三城執罰字（2015）第1002號行政處罰決定，限其于三十日內拆除違法建筑物的。林某未在法定期限內申請行政復議或提起訴訟，違法建筑亦未予以拆除。后縣執法局以其適用法律錯誤為由撤銷臺三城執罰字（2015）第1002號行政處罰決定并重新作出臺三城執罰字（2015）第1001號行政處罰決定：①責令限期拆除違法建筑物;②并處建設工程造價6%的罰款，計人民幣叁萬零叁元捌角整。

被處罰人林某未在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟，故S縣城市管理行政執法局于2017年6月1日申請法院對林某的罰款予以強制執行。

二、案情分析

本案縣執法局申請法院對臺三城執罰字（2015）第1001號行政處罰決定中的罰款事項進行強制執行，臺三城執罰字（2015）第1001號行政處罰決定系縣執法局撤銷臺三城執罰字（2015）第1002號行政處罰決定（即“原行政行為”）后重新作出的一個新行政行為。這其中，涉及到縣執法局作出的三個行政行為，一是縣執法局對林某作出的原行政處罰決定行為，二是縣執法局作出的撤銷原行政處罰決定的行為，三是縣執法局重新作出的新行政處罰決定行為。按照傳統的審查模式，行政機關申請法院強制執行，法院僅需對申請強制執行的行政行為的合法性進行審查即可，即僅需對臺三城執罰字（2015）第1001號行政處罰決定的合法性進行審查。但是本案中，“作出—撤銷—重作”三個行政行為之間存在關聯性，雖然最終對相對人產生行政法上權利義務關系的行政行為系重作的這一新的行政行為，但是沒有前行政行為就無后行政行為，后行政行為系基于前行政行為而作出，因此，應當將三行政行為視為一個整體予以審查。

行政主體行使職權應當堅持合法性原則，根據行政法學原理，凡不是嚴格依照法律而發生的行政法律關系，在不影響法的穩定性和不損害公共利益的前提下，都應當加以糾正。行政決定的糾正，在法理上有其可溯之源。同時，在制定法上亦有據可循。《行政訴訟法》第七十條規定了司法機關對行政行為予以撤銷的幾種情形，同時《行政許可法》第六十九條、《行政處罰法》第五十四條中也對行政行為的撤銷進行了描述和規定。此外，下至地方政府規章，浙江省于2017年1月1日起施行的《浙江省行政程序辦法》第七十三條也對行政執法決定撤銷的情形進行了具體的規定，同時其第九十四條規定，“行政機關發現本機關已生效的行政執法決定有本辦法第七十三條規定情形的，可以依職權撤銷或者變更。”由此可見，行政決定除在司法過程中可以被法院判決撤銷外，行政機關本身在發現行政決定存有錯誤時，也可以自行予以糾正。行政自糾制度在各個法律位階、各項法律類別中均有所體現，為糾正錯誤，杜絕冤假錯案的發生提供了多方位的制度保障。

但是，行政機關自我糾錯，是否毫無限制？答案顯然不是，根據行政行為確定力規則，對于已經生效的行政行為，行政機關不得任意予以撤銷。由此，在行政法中也發展出信賴利益保護原則。“受益人所信賴的授益處分，若有違法瑕疵，行政機關雖得加以撤銷，但其中信賴利益顯然大于撤銷所欲維護之公益，且受益人并無信賴不值得保護的情形，則行政機關則不得將該處分撤銷，以保障受益人的既得權益。”信賴利益的判定，學說上通常認為應當符合如下要件：第一，行政相對人確信行政決定的存在。第二，行政相對人信賴利益值得保護，因欺詐等手段獲得的利益不屬于信賴利益保護之列。第三，經權衡，與撤銷違法行政決定所獲的公共利益相對，該信賴利益更值得保護。不過，信賴利益保護原則往往適用于授益性行政行為，例如行政許可行為。筆者認為，對于撤銷重作需要加重行政相對人義務的負擔性行政行為，行政相對人的信任利益同樣需要保護。如果行政相對人已經接受了負擔性行政行為，甚至已經履行了行政行為所科以的義務，那么行政機關再以處罰不當等理由對原行政行為予以撤銷并重作時（在實踐過程中，行政機關撤銷重作負擔性行政行為往往是加重相對人的義務，幾乎沒有減輕行政相對人義務的情況，因為一旦減輕，則可能涉及到行政賠償問題。），則應當更為審慎。參照信賴利益的判定，筆者認為，行政機關以處罰過輕等理由欲撤銷原行政行為并作出加重相對人義務的行政行為時，也應當考慮以下三個要件：第一，行政相對人確信行政決定的存在。第二，行政行為已經生效且處于安定狀態，行政相對人未申請行政復議或提起訴訟，行政相對人信任行政機關已經對法律事項作出公正處理，行政行為已經產生確定力，該信任狀態應當予以維持，行政相對人不存在賄賂等減輕自身行政法上義務的違法行為。第三，經權衡，行政機關不調整行政裁量標準，也足以能夠起到遏制行政相對人再次實施同一違法行為的可能。除非保護公共利益的價值遠遠超過維護原行政行為安定的價值，如不吊銷駕駛人的駕駛執照，僅對駕駛人進行罰款，將對交通安全造成極大的威脅，那么行政機關才應當考慮重啟行政程序撤銷重作行政行為。

參考文獻：

[1]王威，唐華清.《論行政糾錯機制的健全》，載于《南寧師范高等專科學校學報》2007年9月第24卷第3期第13頁.

[2]張家洋.《行政法》（增訂3版），臺灣三民書局2002年版第503頁.

[3]章劍生.《“有錯必糾”的界限》，載于《中國法學》2013年第2期第168頁.