智能網聯汽車道路測試政策法規分析及展望

馬 威，王樂怡，夏曉敬，和 揚

（北京易華錄信息技術股份有限公司，北京 100043）

0 引言

智能網聯汽車是指搭載了先進的傳感器、控制器、執行器等設備，運用現代通信、車聯網、云計算等先進技術，采用多種手段綜合實現安全、節能、環保、舒適行駛的新一代智能汽車[1]?；谙冗M的通信技術，智能網聯汽車與智慧道路基礎設施、云計算平臺共同構成車路協同系統，通過實時信息互聯，降低了對車輛自身感知能力和運算能力的要求，能夠有效降低車輛成本并提升整個系統的安全性。

智能網聯汽車遵循研發、測試、上路的發展路徑。測試得到的結果可及時反饋給研發部門用于產品迭代，上路運行采集到的數據可服務于測試，用于豐富測試場真實測試場景和虛擬測試場景的數量，使測試場更好地模擬真實的行駛環境。目前，智能網聯汽車技術發展尚處于測試階段。測試可分為軟件在環、硬件在環、車輛在環、測試場測試、道路測試等。在道路測試階段，亟需建立完善的標準和法規體系，規范智能網聯汽車的測試行為。在全世界范圍內，越來越多的國家和地區開始修訂原有的道路交通法規，或頒布新的法案，給予自動駕駛汽車合法的地位，清除道路測試面臨的法律障礙。

在美國，加州是自動駕駛測試申請最多的州，加州出臺的《自動駕駛上路測試規定》中詳細規定了對測試車企、駕駛員和車輛的要求以及測試申請流程等內容[2]。日本于2017年6月通過《無人駕駛汽車公路測試審批標準》，規定測試需得到警方許可；遠程操作和監控車輛的安全員與普通車輛駕駛員的法律責任相同；測試前需通知附近居民，并向警察和消防部門提交說明材料；出現通信問題時必須能夠停止自動駕駛；測試必須在無線電通信連續可靠的道路上進行，不得在擁堵時段或學校路段進行等[3]。瑞典《公共道路測試規范》規定了測試許可、監管、事故賠償、責任承擔、測試工程師和駕駛員的規定與保護、道路基礎設施等內容[3]。英國《無人駕駛汽車發展道路：道路測試指南》對車輛安全技術要求、駕駛員資質要求、測試安全管理要求、保險相關要求、交通基礎設施等內容進行了規定[4]。各國的立法重點在于規范智能網聯汽車道路測試管理，但仍需健全、完善相關法規體系，提前建設未來智能網聯汽車商品化所需的法律環境，推動相關技術的研發和應用。

目前，已有部分學者對智能網聯汽車相關政策法規進行過研究。例如，Wagner[5]總結了美國各州自動駕駛立法的5個突出要素，即確保道路使用者的安全、保持聯邦和各州的管理一致性、選擇期望的監管強度、保持自動駕駛產業的創新能力以及平衡政策的社會效益和行政管理的成本負擔；Baker等[6]提出智能網聯汽車國家政策應更多地關注解決潛在的責任問題，任何行業法規都需要將維持創新環境作為核心；張靜[7]對各國出臺的自動駕駛相關政策法規進行了總結分析；陳曉平等[8]基于《德國自動駕駛倫理指南》，對自動駕駛倫理進行了分析與評判；陳燕申等[9]對美國聯邦自動駕駛汽車政策進行了分析解讀；孫正良[10]對英國無人駕駛公共道路測試法規進行了研究；郭帥鵬[11]對無人駕駛汽車交通事故的責任分配作出了探討；石娟等[12]對國外智能汽車立法進展、立法關鍵條目進行了解讀，并提出了對我國的立法建議；楊洋等[13]提出我國目前在自動駕駛汽車上路測試上存在立法空白，給出了完善相關法律法規的建議。

當前，智能網聯汽車技術發展已進入道路測試階段，各國的立法重點在于如何規范道路測試行為。然而，目前少有研究針對道路測試相關政策法規進行分析解讀。本文將系統地分析國內智能網聯汽車道路測試政策法規的主要內容和異同點并提出建議與展望，旨在促進智能網聯汽車相關法律法規的建立與健全。

1 國內道路測試政策法規現狀分析

1.1 政策法規發布情況

2018年4月3日，我國工業和信息化部（以下簡稱“工信部”）、公安部、交通運輸部出臺《智能網聯汽車道路測試管理規范（試行）》（以下簡稱《規范》）[14]。《規范》發布前后，北京[15]、上海[16]、重慶[17]、長春[18]等也先后發布了適用于本地區的道路測試管理規范。相關政策法規匯總于表1中。

國家層面及各市、區測試法規雖各有異同，但主要圍繞管理機構及職責，測試主體、駕駛人及車輛，測試申請及審核，測試管理，交通違法和事故處理等內容展開，部分市、區還對測試管理單位要求[17]、違規操作責任[15,16,23]、載客測試、遠程測試、編隊行駛測試[24]等作出了規定，詳見表2。

表2 國家層面及各市、區測試法規主要內容

1.2 政策法規涉及的主要內容

1.2.1 管理機構及職責

《規范》規定，工信部、公安部、交通運輸部定期公布道路測試相關信息，省、市政府相關主管部門依據《規范》及本地實際情況制定實施細則，并具體組織開展測試工作[14]。各市、區規定的測試管理機構主要為工作小組、專家委員會和第三方機構，如圖1所示。工作小組由政府主管部門構成，各市、區對工作小組牽頭單位的規定各不相同，北京、天津、深圳規定為交通委員會（以下簡稱“交通委”）[15,20,26]，上海、重慶、長沙、濟南規定為經濟和信息化委員會（以下簡稱“經信委”）[16,17,19,22]，長春規定為工商局[18]，廣州規定為工業和信息化委員會（以下簡稱“工信委”）[24]。上海、重慶、天津和廣州南沙對第三方機構作出了指定[16,17,20,25]。

圖1 測試管理機構構成情況

1.2.2 測試主體、測試駕駛人、測試車輛

測試主體指提出測試申請、組織測試并承擔相應責任的單位[14]。除上海、重慶、廣州外，國家層面及各市、區均規定了測試主體的注冊地，大多為中國境內。廣州南沙規定測試主體應在南沙區注冊[25]，平潭規定應在中國大陸和中國臺灣地區注冊[23]。對測試主體的其他規定如表3所示。

表3 國家層面及各市、區對測試主體的其他規定

國家層面及各市、區對測試駕駛人的規定如表4所示。

表4 國家層面及各市、區對測試駕駛人的規定

國家層面及各市、區對測試車輛的規定見表5。

表5 國家層面及各市、區對測試車輛的規定

1.2.3 測試申請及審核

各地區對測試申請及審核的主要規定如下。

（1）測試路段選擇

國家規定省、市級政府相關主管部門負責在轄區內選擇若干典型路段[14]；上海、長春、天津規定由工作小組在本市行政區域內選取若干典型路段或區域，長春同時規定測試區域應設置明顯標識[16,18,20]；上海、廣州、廣州南沙規定測試道路應分級逐步開放，廣州將測試路段劃分為一級、二級、三級，規定了在各級路段上測試的條件，測試管理辦公室可在測試車輛上和測試區域路側安裝監管設備[16,24,25]。

（2）申請材料

國家層面及各市、區對申請材料的規定如圖2所示。

（3）申請流程

國家層面及各市、區對申請流程的規定如圖3所示。

北京、深圳規定測試主體一次性可申請的測試車輛不得超過5輛[15,26]；平潭規定不得超過10輛[23]；廣州規定首次申請不得超過10輛，測試滿3個月且未發生責任交通事故或失控狀況的可申請增加新測試車輛[24]。國家及各市、區對測試周期的規定見表6。

表6 國家層面及各市、區對測試周期的規定

此外，上海、長沙、廣州、平潭規定可申請測試延期，平潭規定延期時長不超過2個月[23]，其余3市規定不超過6個月[16,19,24]。國家層面規定已申領臨時車號牌的測試車輛如需在其他省市測試，需重新申領臨時車號牌，相應省市政府準許的除外[14]。

1.2.4 測試管理

國家層面及各市、區對測試管理的規定見圖4。

1.2.5 交通違法和事故處理

圖4 國家層面及各市、區對測試管理的規定

國家層面及多個市、區規定如在測試期間發生交通違法行為，由公安機關交通管理部門按現行道路交通安全法律法規對駕駛人作出處理；如發生交通事故，依照現行法律法規認定當事人責任并確定損害賠償責任，構成犯罪的依法追究其刑事責任[14]。對責任方的規定如表7所示。

表7 各地區對責任方的規定

國家層面及各市、區對交通事故處理流程的規定如圖5所示。

圖5 國家層面及各市、區對交通事故處理流程的規定

1.3 對政策法規的分析解讀

從整體來看，國家層面及各市、區出臺的道路測試政策法規，展示出對智能網聯汽車技術積極、開放、鼓勵創新的基本態度。政策法規對智能網聯汽車等新興行業的發展具有決定性影響，明確道路測試的合法性，將促進智能網聯汽車測試從測試場測試邁向開放道路測試，進一步推動汽車智能化、網聯化技術的發展。

各地出臺的道路測試規范，其重點在于保障測試安全，體現了安全第一的基本原則。對于智能網聯技術，采取技術中立的態度，不指定智能網聯汽車必須安裝何種傳感器或采用何種通信方式等，僅規定必須具備保證測試安全的一系列舉措。在當前的技術發展階段，技術中立的測試規范有利于促進智能網聯汽車技術的發展。

我國已出臺的智能駕駛政策法規與世界上其他國家和地區出臺的法規相比，其共同點在于都以保障安全為立法重點，并且普遍認同未來無人駕駛的安全性、高效性和經濟性將遠高于人類駕駛。同時，我國與美國、德國、瑞典等國的測試管理規范都采用了相似的安全管理手段，如安裝數據記錄裝置、測試申請與許可、教育和培訓等[7,29]。

世界各國的自動駕駛法規與我國已出臺的政策法規相比，主要有如下不同之處。

美國在無人駕駛領域的立法早于我國，在全球處于領先位置。美國的立法統一化進程推進得更早，在2017年開始由各州分散立法轉向推進聯邦統一立法。美國加州將上路監管分為測試和部署2個階段，測試階段僅允許車廠員工進入測試車輛，部署階段則允許搭載乘客；而國內目前只有廣州規定了載客測試有關內容。此外，美國在車輛豁免、消費者隱私保護、自動駕駛車輛性能評估等方面的規定更為細致[30]，未來還將推進數據匿名共享、公眾評論等方面的立法[9]。德國在無人駕駛倫理方面的研究更為領先[8]。英國不僅修改了現有交通法規[7]，還出臺了網絡安全相關法規[31]，未來還將陸續出臺稅收、安檢相關法規。日本和英國在保險方面的法規更為完善[7]。瑞典和美國明確提出應確保個人隱私得到保護[3]。我國目前已出臺的道路測試管理規范大多暫未對測試評價應當采用何種標準作出規定，也未對網絡安全與隱私保護問題、配套的車路協同設備等作出詳細規定。未來面向智能網聯汽車的產品化，需要針對上述問題制定更全面、更詳細的法律法規和技術標準。

2 對道路測試政策法規制定的建議與展望

2.1 根據自動駕駛技術的不同等級制定分等級的測試管理辦法

根據美國高速公路安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration,NHTSA）和美國汽車工程師學會（Society of Automotive Engineers,SAE）制定的自動駕駛分級，處在L0～L5級的自動駕駛車輛，其駕駛人的參與程度不同，對測試環境的需求也各有差異，故應對這些車輛制定不同的道路測試管理辦法。例如，對于L4和L5級的車輛，交通違法行為和交通事故的責任承擔方不僅應包括駕駛人，還應包括自動駕駛系統的制造商。對不同等級的車輛，可開放不同的測試路段，并在測試路段上設置不同的道路設施、交通設施和路側設備。智能網聯汽車道路測試相關法律法規的制定還需具備一定的前瞻性，提前考慮到未來的技術高度和完全自動駕駛汽車的測試安全。

2.2 逐步開放各地區測試數據共享

目前，我國除廣州市外，尚未有其他省市承認測試主體在其他國家或地區，或國內其他城市取得的道路測試許可、測試里程和測試時間。未來可進一步推進各地區間道路測試許可、測試里程、測試時間、測試數據和測試評價結果通用共享，在某省市達到一定測試里程或測試時間的測試主體，可在申請其他地區道路測試許可時適當省略部分步驟，或可在其他地區直接申請更高級別測試道路的測試許可，以避免社會資源的浪費?？山⑷珖摼W的智能網聯汽車道路測試信息服務平臺，實現測試主體在封閉測試場地及各省市公共道路上的測試數據開放共享，便于全國范圍內的測試管理，推動各地區在智能網聯汽車領域的交流合作。

2.3 盡快制定統一的責任認定標準

目前，國家層面及各市、區對于道路測試過程中發生的交通違法行為及事故的責任承擔方的規定不盡相同。部分地區規定駕駛員（或安全員）作為唯一的責任承擔方，也有部分地區已將責任主體從駕駛員擴大到智能網聯汽車的制造商和設計者以及第三方監管機構。

對于處在SAE自動駕駛分級中不同等級的智能網聯汽車，其事故責任方應根據等級進行判斷，但尚未形成定論。例如，L3級有條件的自動駕駛（Conditional Automation）具體表現為由自動駕駛系統執行各個方面的動態駕駛任務，同時期望駕駛員適當地響應系統請求并進行干預操作。然而，由于人類駕駛員需要一定的反應時間才能響應請求并進行干預，因而存在一定的潛在危險性。處在L3級的智能網聯汽車在出現交通違法行為或交通事故時，其責任方如何界定，是法律法規亟需解決的問題。

隨著車路協同技術的發展，未來智能網聯汽車事故的責任方將不僅包括汽車制造商，還應包括云平臺和通信系統供應商。應盡快制定統一的法律法規，明確當不同等級（L0～L5級）的智能網聯汽車發生交通違法行為和交通事故時，應采取何種評判標準確定責任方，避免因法律問題制約智能網聯汽車技術的發展。

2.4 應對測試路段的道路基礎設施和交通管控設施作出明確規定

應盡快完善相關標準規范，推動面向車路協同系統的道路基礎設施和交通管控設施（如智能信號燈、智能道路標志標線等）的研發，通過逐步實現道路基礎設施數字化、路側設備信息化，最終實現車路協同。同時研究面向智能網聯汽車和車路協同系統的交通管制措施，確保智能交通技術與智能網聯汽車技術同步發展。

2.5 保護網絡安全和用戶隱私

收集、處理和發送信息是車路協同系統的核心，由此帶來一系列網絡安全和隱私保護問題。目前，世界上多個國家的自動駕駛法規已將網絡安全和用戶隱私納入其中。例如，美國《聯邦自動駕駛汽車政策》規定的自動駕駛汽車15個安全評估要點即包括隱私和網絡安全[29]；英國《聯網和自動駕駛汽車網絡安全關鍵原則》提出保障自動駕駛汽車的網絡安全[31]；瑞典提出測試數據采集和保存時應保護個人隱私[7]。保護用戶隱私和網絡安全是推進智能網聯汽車商業化的必由之路，應盡快完善智能網聯汽車網絡安全和隱私保護標準，明確數據所有權、數據使用與共享、用戶隱私保護等問題。

2.6 在確保交通安全的前提下逐步擴展測試路況

目前，智能網聯汽車技術尚處于測試階段，在這一階段，提供更豐富、全面的測試環境有助于推動智能網聯汽車產品的迭代升級。在確保安全的前提下，可逐步增加測試道路類型，允許智能網聯汽車在諸如高速公路、城際快速路、高架橋、交叉口、橋梁隧道等多種路況上進行測試，并針對不同的測試路況出臺細分領域的測試管理規范和測試評價標準，逐漸消除智能網聯汽車在各種路況下測試的法律障礙。

2.7 推動營運車輛領域測試管理規范的制定

營運車輛運行路線固定，運行路況相對單一，是智能網聯汽車能夠率先應用的場景之一。同時，客運、貨運行業對降低成本的追求，將在很大程度上推動智能網聯汽車的商業化、產品化。目前，在國外，Uber推出無人駕駛出租車運營，奔馳致力于研發無人駕駛貨運卡車。在國內，百度、京東等公司也在部署無人駕駛出租車和物流車。然而，現有智能網聯汽車道路測試管理規范未有針對營運車輛的有關規定，應盡快制定、完善相關法規，推動智能網聯汽車朝營運車輛的方向發展。

3 結語

智能網聯汽車公共道路測試可能帶來一系列安全問題和法律問題，亟需建立完善的政策法規體系，規范智能網聯汽車的測試行為。本文首先分析了智能網聯汽車技術的發展現狀，然后系統地總結了我國國家層面及各市、區智能網聯汽車道路測試政策法規的主要內容和異同點，最后對政策法規的建立完善提出了建議與展望，對智能網聯汽車相關法律法規的建立健全具有一定的現實意義。然而，本文僅就與道路測試有關的政策法規展開了研究，涉及到的政策法規廣度有限。隨著智能網聯汽車技術的發展和政策法規的推進，仍需進一步對智慧道路、車路協同等領域的立法情況進行研究和對比分析，促進完整的智能網聯汽車政策法規體系的構建。