PPP的公共性及其經濟法解析

一、PPP的公共性

政府機構在社會主義國家的職能主要體現在以下方面：干預經濟活動、提供社會公共服務、進行宏觀調控等。PPP的運行在很大程度上起到的是一種媒介作用，協助政府完成公共服務職能。公共物品按照經濟法的公共物品理論可以劃分為純公共物品和準公共物品兩類，前者需要政府出臺政策并進行規劃和調控，后者則需要政府在賦予私人部門權限的基礎上開展政府和私人部門之間的合作。準公共物品需要使得民間資本接入到公共服務之中來，為政府提供更為徹底的公共服務奠定了良好的基礎。

發展中國家的公共基礎建設在經濟進一步發展的過程中呈現出越來越多的短板，政府權力越大，其在財政資金和資源方面表現出的不足就越明顯；私人部門雖然具備足夠的資金和豐富的資源，但是卻沒有公共基礎設施建設的實權。鑒于政府在公共基礎設備投資上漸漸力不從心，PPP的提出顯然解決了這個兩難而又棘手的問題。PPP出臺的根本目的在于保障政府能夠更加合理地進行公共基礎設備建設，為公眾提供更加良好的服務。公共物品理論在這種時代背景下日益凸顯出自身的重要性。以此為基礎的經濟法研究不僅解釋了PPP政策出臺的原因，還詮釋了PPP最為典型的特征—公共性。

PPP建設以市場主體的參與來提供養分，如果沒有市場的參與和支持，PPP的公共性將變為妄談和空談。PPP有效地講政府和資本融合在一起，使得公共服務的效用性大大提升。此外，我們要意識到提供公共服務畢竟是政府的主要職能，公共設備的可持續發展依然需要政府的支持和保障，因此政府的主要職責是為PPP建設提供所需的土壤。只有有了政府的保證，公共基礎設施建設才能有效進行。如果政府一意孤行，堅持以一己之力進行公共服務建設，那么很可能造成公共基礎設施落后的局面，最終導致公共基礎設施建設不達標。PPP的出臺，將政府和民間資本的優勢整合在一起，能夠充分調動所有社會資源提升公共服務質量。

前文筆者所述的關于PPP的內容，可以理解為PPP出臺的現實意義。政府因為資金不足等原因，借助私人部門和民間資本的力量進行公共服務建設，最終實現雙贏的工作目標。 PPP最早出現在英國，因為其在公共基礎設施建設上的優勢被廣泛推廣和效仿。

此外，我們可以在了解公共物品理論的基礎上把握一些PPP法律知識。我國先后出臺的經濟政策中都明文規定：政府可以以PPP為媒介優化公共服務，在城市建設和公共基礎設備建設之中都可以采取PPP形式。總的來說，PPP在滿足社會公共服務需求上大有可為，能夠在政府職能的帶領下引領公共基礎設施建設走上更高的水平。雖然有民間資本的介入，但是PPP的最終目的依然是提供公共服務，所以PPP具有明顯的公共性。筆者認為從公共物品理論出發可以更好的解釋PPP存在的意義，也能幫助我們更好地理解公共權益和權利行使的問題。

二、經濟法探究特許經營協議性質

PPP作為特許經營的一個類別，對其經營性質的判定一直存在著爭議和爭端，部分人認為PPP需要劃分到民事責任合同之中去，部分人則認為PPP應該劃分到行政責任合同之中去。筆者認為需要從兩方面來解釋和論證PPP特許經營的經濟法特性：一方面是“特許”，另一方面則是“經營”，如果不能綜合考慮，很可能會將PPP陷入到顧此失彼的局面。因此將二和有效地融合在一起是必要而且是必須的。從經濟法的角度對其分析，能夠大批行政和民事分離的局面。

通過對PPP的公共性和經濟法視角進行整體研究，我們不難發現，PPP在應用到具體的項目建設之中時，始終和經濟法的制度安排緊密相連，比如我們經常見到的產業扶持政策、財政補貼政策和稅收優惠政策。經濟法為政府和私人部門之間的誠信合作提供了良好的平臺和基礎，超前的合作方式使得行政管理的怪圈被打破，同時也將經濟法的法規制度更進一步的落實和貫徹下去，實現了經濟法調度權的重新定位。

政府在和私人部門合作的過程中應該關注那些以合作為前提的法律法規。諸如財政法上的對口協議、壟斷法中的和解協議等都是典型而又顯而易見的例子。筆者認為不可因為合作一方是政治機構就將之劃分為行政合同，這是最壞的一種選擇。

綜上，在對PPP的公共性及其經濟法的解析中，我們對相關理論基礎及相關法定法規決不能忽視。在社會公共服務中，PPP的公共性在保障基礎建設的前提下，對更好為大眾服務提供了更大的平臺。政府與私人部門的合作，可以逐步經濟法的相關制度。（作者單位為山東行政學院決策咨詢部）