生態治理中環境法律責任探究

摘 要：生態文明建設被寫入國家五年規劃，生態治理形成了一股研究熱潮。本文即著眼于此，重點關注生態治理中的環境法律責任問題，通過研究現行法律法規及政策文件的相關規定，分析其存在的缺漏與不足，并有針對性的提出了相關的一些思考和建議。

關鍵詞：生態治理；環境法律責任；環境法律責任主體；終身追責

2012年11月，黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策。2015年5月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，由中央全面專題部署生態文明建設。2015年10月，黨的十八屆五中全會將增強生態文明建設首度寫入國家五年規劃。生態文明建設被放在突出地位，并被融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。政治層面對于生態文明、生態治理的高度重視引發了各學界的研究熱潮，本文即著眼于環境法律責任問題，通過研究現行法律法規及政策文件的相關規定、存在的缺漏與不足、提出相關思考和建議，以期拋磚引玉，促使建立完善的環境法律責任體系。

一、環境法律責任的定義

法學界對于環境法律責任的定義有著不同的理論觀點，一般來說，法律責任是指因違反了法定義務或契約義務，或不當行使法律權利、權力所產生的，由行為人承擔的不利后果。就其性質而言，法律關系可以分為法律上的功利關系和法律上的道義關系，與此相適應，法律責任方式也可以分為補償性方式和制裁性方式。筆者認為環境法律責任是指環境法主體因違反其法律義務而應當依法承擔的，具有強制性否定性法律后果，按其性質可以分為環境行政責任，環境民事責任和環境刑事責任三種。

二、以及現行法律法規對環境法律責任的相關規定

目前，關于環境法律責任的相關規定散見于《環境保護法》、最高人民法院相關司法解釋、《刑法》以及其他一些環境保護單行法比如《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《水土保持法固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》等等，還有關于放射性污染防治、化學危險物品管理、農藥安全使用、電磁輻射環境保護及其他方面的大量的行政法規和規章。在環境保護法體系中，有一個特殊的又是不可缺少的組成部分——環境標準，如《生活飲用水衛生標準》、《漁業水質標準》、《環境空氣質量標準》、《污水綜合排放標準》等。此外，其他部門法如民法、經濟法中也有一些關于環境保護以及環境法律責任的法律規范。

在這些法律、法規、規章中，特別值得一提的是2014年4月24日第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過、2015年1月1日起施行的《環境保護法》 修訂案，其中第六章為“法律責任”，明確規定了環境行政責任、環境民事責任、環境刑事責任。第五十九條至第六十三條對外部行政相對人即企事業單位和其他生產經營者、建設單位、重點排污單位、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法行為，規定了給予罰款、限制生產、停產整頓、責令停業、拘留等行政處罰。第六十七條對內部行政相對人即地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管、其他富有環境保護監督職責的部門、的直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法行為，規定了記過、記大過、降級、撤職、開除、引咎辭職等行政處分。第六十四條明確規定“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。第六十九條規定“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

我國《刑法》第六章“妨礙社會管理秩序罪”中專門設置了“破壞環境資源保護罪”一節，第三百三十八條明確規定“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”。第四百零八條規定“負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。

三、環境法律責任體系存在的缺漏與不足

1.環境法律責任主體范圍過于狹窄

縱觀我國目前的環境法律責任體系，多數是以污染環境、破壞生態的污染企事業單位或其他的生產經營單位為主要規制對象，對其違法行為、承擔何種法律責任形式也做出了比較詳盡的規定，這是必要合理的，但也應看到，生態治理、治污防污不應僅僅把視線集中在污染源企事業單位，事實上，人民政府、負有環境保護監督管理職責的環保部門、普通個體也應作為規制對象，對其環境法律責任做出相應的詳細規定。

應當注意，環境保護法已經在對政府開始生態問責，第六十八條規定凡九大類政府禁止的行為，如有違反一條，將直接追究主管人員和直接責任人員的責任，“記過、記大過或者降級處分”、“撤職、開除”、“引咎辭職”，“構成犯罪的，依法追究形式責任”處罰不可謂不重，但對黨委系統領導終身追責、對政府主管人員和直接責任人員的終身追責、環境評估等單位追責卻沒有做出相應規定。另外，也有學者認為“對消費者、銀行證券公司、銷售商等其他相關主體的法律責任的條款幾乎是空白”[1]。

2.追究環境違法法律責任的力度不夠

環境保護法第五十九條至第六十三條對外部行政相對人即企事業單位和其他生產經營者、建設單位、重點排污單位、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法行為，設置了“按日計罰、限制生產、停產整頓、責令停業、拘留”等諸多行政處罰。而現實中，我國目前環境違法的責任后果總體偏輕，污染治理設施的運行成本大大高于罰款數額的現實促使企業寧可違法排污繳納罰款，也不愿意運行污染治理設施[2]。

現行刑法第三百三十八條規定“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”。第四百零八條規定“負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。由此看來，污染環境罪的法定最高刑為七年，環境監管失職罪的法定最高刑為三年，對于環境污染犯罪的違法定刑偏低，相應罰金數額也較低，而事實上，環境污染會給生態系統、人類社會造成巨大的破壞和惡劣影響，罪責刑不相符，這顯然是不合理的，世界各國環境污染犯罪立法都趨于嚴厲，我國環境污染犯罪法定刑偏輕顯然不能充分震懾犯罪分子，只有加強環境污染刑事責任的處罰力度，才能有利于減輕、遏制環境污染犯罪的發生。endprint

此外，環境公益訴訟最重要的目的和功能就是通過訴訟督促政府依法履行其保護生態環境的義務，公民與社會組織均可成為監督政府依法行政的主體，而環境保護法第五十八條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，有權提出公益訴訟的僅僅只包括“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”、“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織。

3.立法缺乏專門的環境法律責任

環境保護法的第六章——法律責任，仍舊是從環境民事法律責任、環境行政法律責任和環境刑事法律責任的角度對環境法律責任進行規定，筆者認為，在環境立法中確立專門環境法律責任有其必要性，所謂專門環境法律責任特指違法者對其環境違法行為所應承擔的專門由環境法律規范所規定的不利的法律后果。

四、完善環境法律責任體系的建議

1.細化環境法律責任主體范圍

黨的十八屆三中全會提出“建立生態環境損害責任終身追究制”要求，十八屆四中全會進一步指出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。在此基礎上，涉及生態環境損害責任終身追究制的制度文本形成有黨內文件、部門規章、地方性法規、規章以及各類規范性文件。但這些都只是籠統地規定對領導干部實行生態環境損害責任終身追究制，并未對地方黨委和政府領導干部以及生態環境保護各職能部門的領導干部等環境決策參與主體應承擔什么樣的責任，誰是生態環境損害責任終身追究制的責任主體做出明確的規定，同時，也未解決由于生態環境問題的跨區域性導致的不同級地方政府之間以及中央政府與地方政府之間的生態環境損害責任主體問題[3]。這些，都有待于國家立法機關以法律、行政法規等效力等級較高的規范性文件予以規定、細化。

《環境保護法》第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”、“公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”。據此，公民個體也應成為環境法律責任主體。也有學者認為，消費者負有生態義務，具體包括適度節約消費的義務、依法處置消費廢棄物的義務、適度和節約消費的義務，以確保總體的排放總量和資源消費在生態環境的容納總量范圍之內。通過住房空置稅收制度高額消費稅收制度階梯資源價格制度垃圾分類制度等制度確立消費者的義務和法律責任，對推動消費者行為模式的轉型，建設社會主義生態文明具有重要的意義[1]。

2.強化環境違法法律責任形式

針對環境法律責任中行政罰款、刑罰量刑較輕、震懾力不夠的情況，筆者建議通過計算機模型的使用來限制環境行政罰款的自由裁量權，避免行政罰款在實施中被打折扣，將行政罰款數額和計算方式通過聽證會的形式予以公開并接受質疑，對違反環境法律規范的企事業單位加重罰款的同時，對其增設進行生態恢復的義務。同時，適當提高刑罰量刑幅度，提高企事業單位以及相關環境法主體的違法成本，以達到更好的震懾效果。

在國外，第一位序的公益訴訟啟動者是公民與社會組織。美國的清潔水法關于公民訴訟的規定是環境公益訴訟立法中的最著名的規定之一，根據其規定，任何公民可以以違反該法為由，針對任何人包括美國政府和其他政府部門和機構提起訴訟。我國的環境法律責任立法和司法需要做出大膽的嘗試和突破，賦予普通公民和社會團體提起公益訴訟的權利，起到社會監督的作用，督促和監督政府依法環保行政、企事業單位依法環保生產經營[4]。

完善企業環境信用評價制度。《環境保護法》第五十四條第三款規定環保等有關部門應當將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。據此，法律法規應進一步賦予環境信用評價結果以法律效力，充分擴大信用評價的結果的運用范圍，建立企業環保信用檔案并定期進行信用評級，對信用評級差的企業在環保資金補貼、政府采購、銀行信貸等方面進行限制甚至直接剝奪其資格。這將有利于約束企業違法失信行為，增強企業的環保守法觀念。

3.設置專門的環境法律責任

這里所定義的專門環境法律責任特指違法者對其環境違法行為所應承擔的，由特定的環境法律規范所規定的不利的法律后果。這種專門環境法律責任來源于特定的環境法律義務，來源于企事業單位或其他經營者的環境污染行為、破壞生態環境行為，代表了環境法律對環境違法行為的否定性評價，承擔專門環境法律責任的形式可能是停止排放污染物、停止傾倒化學物品或處置放射性物品的行為，或者是停止破壞生態的行為或者是通過治理和修復，使被損害的環境恢復其原有的生態功能。環境法律責任不同于根源傳統法律責任類型的環境民事責任、環境行政責任和環境刑事責任，其本身具有不可替代性。因此要明確環境法的獨立性，需要在立法上確立專門環境法律責任[5]。

生態文明是人類文明的一種高級形態，是以尊重、順應和維護自然為前提，以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、共處共融、良性循環、全面發展為基本宗旨的社會形態。建設生態文明，從來都是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。生態治理能力不僅顯示政府的生態建設、開發和管理能力，而且顯示全社會，包括企業、團體和居民的素質和能力。

參考文獻：

[1]徐以祥，劉海波.生態文明與我國環境法律責任立法的完善[J].法學雜志，2014（7）：30-37

[2]金媛曦.環境法律責任制度探析[J].連云港師范高等專科學校學報，2014（ 3）：20-23

[3]高桂林，陳云俊.論生態環境損害責任終身追究制的法制構建[J].廣西社會科學，2015（5）：93-97

[4]王赫.環境法律責任的立法突破與展望[J]. 甘肅廣播電視大學學報，2015（5）：52-55

[5] 李若卉.論確立專門環境法律責任的必要性——基于新環境保護法分析[J]. 法治與社會，2015（8）：256-257

作者簡介：

李娜（1977～ ），女，河南駐馬店人，講師，法學碩士，研究方向：經濟法、遠程教育、高等教育。

基金項目：南京工業大學“江蘇生態治理體系與治理能力法治化協同創新中心”項目課題。endprint