淺談不動產(chǎn)登記行政案件相關(guān)材料的司法審查

胡雪曼

摘 要：本文探討如何對不動產(chǎn)登記行政案件證據(jù)進行司法審查。筆者認為，應該對程序進行嚴格審查，對實質(zhì)進行適度審查，審查行政機關(guān)是否在遵守相關(guān)程序規(guī)定的同時對不動產(chǎn)登記的事實盡了合理、審慎注意的義務。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)登記；證據(jù)；嚴格審查；適度審查

不動產(chǎn)（immovable property）是指依自然性質(zhì)或法律規(guī)定不可移動的財產(chǎn)，如土地、房屋、探礦權(quán)、采礦權(quán)等土地定著物、與土地尚未脫離的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他物。不動產(chǎn)登記行政案件的裁判結(jié)果直接影響著權(quán)利的公示、交易的誠信乃至社會經(jīng)濟秩序的維持。

一、對行政機關(guān)在訴訟過程中提交的不動產(chǎn)登記申請人為申請登記而提交給行政機關(guān)的證據(jù)材料的審查

1.對公證書的審查

公證書被稱為“證據(jù)之王”，其效力優(yōu)于其他書證。在行政訴訟中法院對于公證書應進行適度的實質(zhì)審查，即對當事人有合理懷疑的公證書應進行實質(zhì)審查，對當事人提出異議但沒有合理理由的公證書可進行形式審查。這里的合理懷疑是指由于公證機關(guān)對于當事人沒有公開公證卷宗材料，當事人對公證的程序合法性和內(nèi)容真實性提出異議且提供一定證據(jù)，而該公證書是案件的重要證據(jù)。

對于公證書視情況而采取實質(zhì)審查，是我國公證法律制度所決定的。隨著公證制度改革，公證機構(gòu)不再具有行政色彩，當事人對公證書不能再行使申訴、復議的權(quán)利，也不能就撤銷公證書提起訴訟，公證書作為一種證據(jù)，其證明效力由法院審查后決定是否認定。所以，法院對公證書證明力的審查應該更加慎重，視情況而采取實質(zhì)審查。比如遺囑公證書，審判實踐中當事人往往對遺囑公證書提出極大的異議，質(zhì)疑遺囑公證程序的合法性和內(nèi)容的真實性。筆者認為，當事人的這種異議是合理性懷疑，所以法院應當發(fā)揮能動司法積極性，對遺囑公證書進行實質(zhì)審查，也就是說不只是看公證書的形式是否合法，而深入審查公證書卷宗材料，進而審查公證的過程是否真實合法，從而推翻懷疑，形成內(nèi)心的確信。

2.對權(quán)屬證書證據(jù)材料的審查

不動產(chǎn)登記申請人有時會提交房屋所有權(quán)證或者土地使用權(quán)證以證明不動產(chǎn)的來源。審判實踐中如果當事人對作為證據(jù)的權(quán)屬證書提出異議，就存在是否追溯到對作為證據(jù)的權(quán)屬證書的登記行為進行實質(zhì)審查的問題。實踐中有兩種處理意見，第一種處理意見是責令行政機關(guān)提交有關(guān)這一權(quán)屬證書頒發(fā)的證據(jù)，在這一行政案件中一并審查；第二種處理意見是對當事人行使釋明權(quán)，告知其對該權(quán)屬證書再另行提起行政訴訟，在另一行政案件中審查頒發(fā)該權(quán)屬證書的具體行政行為的合法性。

二、對行政機關(guān)在訴訟過程中提交的體現(xiàn)行政機關(guān)調(diào)查審核過程的證據(jù)材料的審查

1.對于公告程序證據(jù)材料的審查

筆者認為，對公告程序證據(jù)材料的司法審查應是嚴格的程序?qū)彶?，對行政機關(guān)收集公告程序證據(jù)材料應有嚴格的要求。法律法規(guī)對公告程序的具體操作方式?jīng)]有規(guī)定，審判實踐中常見的幾種公告操作方式如下：①在行政機關(guān)的公告欄進行公告；②在不動產(chǎn)所在地的街道辦事處或社區(qū)居委會的公告欄進行公告；筆者認為，采用第一種方式進行公告，行政機關(guān)并沒有從便民利民的角度出發(fā)考慮問題，行政機關(guān)的公告欄對其政務公開有一定的作用，但對于待登記的權(quán)利只在其公告欄公告沒有起到足夠的公示作用。采用第二、三種方式公告是可以起到公示作用的，但應邀請當?shù)亟值擂k事處工作人員和居委會的工作人員見證公告的時間，并留下書面確認。

2.對詢問筆錄、調(diào)查報告類證據(jù)材料的審查

詢問筆錄、調(diào)查報告類材料是行政機關(guān)履行審核程序的重要體現(xiàn)。有時申請人提交的材料并不能完整體現(xiàn)不動產(chǎn)的情況，通過詢問筆錄和調(diào)查報告行政機關(guān)可以發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)登記過程中的一些重要問題。筆者認為，此時即使行政機關(guān)確有經(jīng)過公告程序也不能認定行政機關(guān)的登記行為合法。行政機關(guān)既然從調(diào)查報告中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)四至權(quán)屬問題，則應告知當事人提起民事訴訟，進行確權(quán)之訴，待法院判決確權(quán)之后再進行登記，否則會因此引發(fā)利害關(guān)系人提起行政訴訟。在行政訴訟中只能通過對詢問筆錄和調(diào)查報告的實質(zhì)審查以及對調(diào)查和詢問程序的嚴格審查，以四至權(quán)屬認定證據(jù)不足為由先行判決撤銷行政機關(guān)的登記行為，在民事訴訟解決后當事人再申請登記才能根本解決問題。

三、對不動產(chǎn)登記申請人在訴訟過程中提交的在申請登記時未提交給行政機關(guān)的證據(jù)材料的審查

不動產(chǎn)登記申請人在訴訟過程中可能會提交在申請登記時未提交給行政機關(guān)的證據(jù)材料。對這一類證據(jù)如何審查，是否可以作為定案的依據(jù)？審判實踐中也存在爭議。有人認為，在行政訴訟中應適用案卷排他性原則，即行政機關(guān)的行政決定只能以案卷作為根據(jù)，不能在案卷以外，以當事人所未知悉的和未論證的事實作為根據(jù)。但是筆者認為，我國的行政訴訟應采用有限的案卷排他性原則，對于不動產(chǎn)登記申請人在行政訴訟程序中提出登記申請時未提交的證據(jù)審查時可視情況而采信，理由如下：①我國的《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定法院有權(quán)要求當事人提供或者補充證據(jù)，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定了原告、第三人有舉證的權(quán)利；②有限的案卷排他性原則是與我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展程度、依法行政進展程度相適應的。我國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，各個領(lǐng)域的法律制度尚不健全完善，行政機關(guān)依法行政在不斷的規(guī)范中，而不動產(chǎn)登記是對財產(chǎn)權(quán)利的公示，對穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序、保障交易安全作用很大，法院有時可以在判決中或通過司法建議中指出不動產(chǎn)登記程序上的瑕疵，一律判決撤銷登記行為，完全采用行政案卷排他性原則并不符合行政訴訟的根本目的。

對程序進行嚴格審查，是指對行政機關(guān)應遵循的審核、調(diào)查、公告等重大程序進行審查，將當事人舉證和法院調(diào)查的證據(jù)作為程序瑕疵的補救，旨在規(guī)范行政權(quán)的行使，促進行政機關(guān)依法行政；對實質(zhì)進行適度審查，是指對當事人提出異議經(jīng)法院審查認定合理、涉及案件重大事實認定的證據(jù)進行實質(zhì)審查，旨在確保司法公正，高效運用司法資源。將上述兩者有機地結(jié)合，審查不動產(chǎn)登記行政案件的證據(jù)，爭取行政裁判法律效果和社會效果的統(tǒng)一。endprint