行政執法中程序違法的原因及對策

李公國

摘 要：我國尚未制定行政程序法，加上一直以來“重實體，輕程序”思想的影響，行政執法中程序違法的現象時有發生，成為我國法制建設過程中的突出問題。本文通過對行政執法中程序違法的概念、表現、要件、原因進行分析，提出解決行政執法中程序違法的對策，對于行政法治建設具有重大意義。

關鍵詞：行政執法；程序違法；原因；對策

一、行政程序違法的概念

行政執法中程序違法是指行政行為違反法定或正當程序，即行政機關實施行政行為違反法律、法規和具有法律效力的行政規章規定的行政行為應遵循的步驟、形式、順序和時限，或者實施的行政行為違反正當行政程序上的民主、公正、效率等理念。簡言之，行政主體違反法定或正當程序而實施的行政行為，構成了行政程序的違法。

二、行政程序違法的表現

（1）步驟欠缺，行政行為的作出應按行政法規定的步驟進行。法律通過規定行政程序以規范行政權力的軌跡，為行政主體設定相應的程序性任務，作為行政主體必須按部就班、不折不扣的履行。

（2）順序顛倒，行政主體違反法律規定的先后順序。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續所構成，若同鏈條一環緊扣一環，從而保證行政程序法律關系主體活動的順利進行。

（3）形式違法，行政法律行為的作出應當采取某種法定形式而未采取，或者采取了法律禁止的形式。

（4）時限違法，行政法律行為的作出超過法定的時間限制。為了保證行政活動的高效率，行政程序的各個環節應當有時間上的限制。

三、行政程序違法的原因

1.立法不完善

我國尚未制定統一的行政程序法，行政執法的程序散布在各單行法律、法規之中，缺少對行政程序全面的規定，這是制約我國行政法治實現的根本問題，也是造成程序違法重要的客觀原因。現在許多國家和地區都制定了行政程序法，包括美國、德國、奧地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、挪威、希臘、日本、韓國等等。我國行政法起步較晚，在體系上存在著很大的零散性，缺乏必要的銜接和統一性，沒有形成科學嚴密的體系，立法的不完善助長了行政執法中的隨意性。

2.程序意識的缺失

行政執法主體、執法人員和行政相對人程序意識的缺失是造成程序違法重要的主觀原因。許多執法人員在行政執法活動中總是認為自己處于優越地位，實踐中隨意執法的現象屢見不鮮，有的行政執法人員為了盡快達到行政管理目的，不顧法律執法方式、執法步驟等程序性規定，任意簡化程序，忽略甚至不知道行政相對人在行政執法中應當具有的程序性權利。同時，行政相對人抱著“屈死不告官”的信條，很少有按照正當程序去維護自身的權益。

3.行政執法程序成本的“昂貴”

行政執法程序成本是各方在行政執法過程中的投入，包括執法主體的成本和行政相對人的成本。執法主體的成本主要包括預算內財政經費支出、行政違法案件罰款補貼、相對方申辦許可證支出，行政相對人的成本主要指相對人為了遵守行政程序法律法規的支出。現代行政程序是以其高成本為代價的，高昂的成本使得在行政執法，執法主體和執法人員中總試圖規避甚至違反正當的程序以提高行政效率，行政相對人總試圖規避甚至違反正當的程序以減少自身的消耗。

四、行政程序違法的解決對策

1.完善立法

行政程序法是行政程序法制的核心，從90年代開始，我國行政法學界掀起了一個研究行政程序立法的高潮。經過十幾年的時間，在行政程序立法方面的研究已奠定了理論上較為雄厚的基礎，取得了許多寶貴經驗，有的學者甚至提出較為詳細的行政程序立法草案。近年來我國制定的行政處罰法、行政許可法等，在行政程序方面有了專門的規定，說明我國制定統一的行政程序法和條件已經成熟，制定統一的行政程序法是完善行政程序法治的首要任務，對遏制程序違法具有最關鍵的意義。

2.培養程序意識

執法主體和執法人員要樹立程序觀念。在思想上打破“重實體、輕程序”的傳統，樹立正當程序觀念，承認程序的獨立價值，徹底拋棄程序工具論、程序無用論等陳舊觀念。行政相對人要確立程序意識，對行政執法中程序的遵從，不僅是行政機關的義務，同時也表現為行政相對人的義務。這就要求相對人樹立程序觀念，保證相對人自己不違反執法程序，嚴格按程序辦事；制約國家行政執法權的行使，敦促和監督執法人員嚴格按照程序性規則作出公正的執法決定。

3.樹立程序效率觀念

行政程序顯著的拖長，有可能沖垮行政機關原本要實現的行政目的，進而可能會對社會公眾利益構成潛在的損害。為加快行政節奏，提高行政效率，各國行政改革的一個趨向是簡化行政程序，行政簡易程序大量適用。

4.提高執法人員素質

行政執法人員素質包括法律素質、職業道德素質、行政管理能力素質等。提高行政執法工作人員的素質是行政程序規范化進程中不可缺少的前提性要素。提高執法人員素質應注重以下幾個方面：嚴格控制執法隊伍的進入“關口”；定期培訓，經常檢查；加強監督，明確責任；考核績效，嚴格管理等。

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