我國食品安全多元法律規(guī)制的路徑選擇及其實現(xiàn)

徐 娟，葉健霖

（廣東海洋大學法政學院，湛江 524088）

世界范圍內嚴峻的食品安全形勢迫使建構符合一國國情的食品安全監(jiān)管模式成為每個國家必須解決的基本現(xiàn)實問題。目前，世界主要發(fā)達國家和地區(qū)均已建立了比較完善的食品安全監(jiān)管體系。符合國情的監(jiān)管制度的構建取決于外部的制度環(huán)境和內部的路徑選擇。每一種監(jiān)管模式都必須是外部監(jiān)管制度、內部監(jiān)管要求的契合，從而保證政府監(jiān)管有利、制度措施到位，只有這樣才能保證食品安全供應，維護民眾健康福利，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國食品安全規(guī)制的現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國食品安全事件頻發(fā)，食品安全監(jiān)管效果不盡如人意，從制度建設到具體執(zhí)法過程均存在諸多嚴重問題。我國食品安全法律法規(guī)不健全，效力層次低，重復立法，無效立法狀況嚴重。行政體制中以政府為主導的多頭混合管理導致權責不清，管理混亂。執(zhí)法的運動式、分段式導致了監(jiān)管的表面性和短期性。以罰代管嚴重違反了食品安全監(jiān)管的宗旨和目標。

（一）法律法規(guī)不健全、效力層次低

世界上食品安全監(jiān)管效果較好的國家和地區(qū)食品安全法律制度一般分為兩個相輔相成的層次。較高層次設置具有事先性、主導性和綜合預防性作用的食品安全基本法。基本法作為綱領性原則規(guī)定用來調整立法機構和政府部門的立法及政策制定等大方向性的行為，不具有強制性、懲罰性，卻是食品安全監(jiān)管不可或缺的頂層制度設計。較低層次的具有事后性、強制性和具體執(zhí)法作用的食品安全監(jiān)管法是對食品生產(chǎn)、銷售等行政相對人設定的行為規(guī)范，一般通過法律條件、行為模式和法律后果三段論式的表述呈現(xiàn)。我國食品安全法律制度還停留在強制法和硬法的發(fā)展階段，缺乏總攬全局的政策性、指導性的食品安全基本法的調控。

隨著社會主義法制體系的建立健全，我國食品安全法律法規(guī)體系也在不斷完善。《食品安全法》作為我國效力最高的食品安全法規(guī)，為我國食品安全監(jiān)管奠定了基調。改革開放四十年，我國逐漸形成了以《食品安全法》為基礎，《產(chǎn)品質量法》《食品安全法實施條例》和《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章為輔助的食品安全法規(guī)監(jiān)管體系。但我國食品安全法律法規(guī)依然缺乏體系性、完整性和可操作性。部門法規(guī)規(guī)章，甚至地方政府規(guī)章大量存在，導致食品安全法規(guī)數(shù)量太多，規(guī)范過于寬泛，加之我國實行的分段監(jiān)管，法規(guī)具體監(jiān)管范圍及相互之間的銜接相對比較薄弱，導致食品安全執(zhí)法標準混亂，無法科學有效執(zhí)法。

（二）行政體制中多部門混合監(jiān)管、權責不清

我國實行的是中央與地方機構分段管理為主，兼顧產(chǎn)品分類管理的中央地方共同進行的食品安全監(jiān)管模式。多頭治理的行政管理模式容易造成權責不清、有功大家爭，有過互相推的局面。工作流程分段不清，產(chǎn)品種類分類不細的交叉管理格局導致消費者和企業(yè)出現(xiàn)食品安全問題不知道找哪個部門具體負責的問題。如果一種食品從生產(chǎn)到餐桌一條線的食品安全都由一個專門的部門來監(jiān)管就會避免權責不清、有問題找不到部門負責的問題出現(xiàn)。鑒于此，美國的分類監(jiān)管模式很值得我們借鑒，每一種食品都有專門的監(jiān)管部門一條龍負責，出了問題好問責，監(jiān)管就會更有效。

（三）分段式、運動式治理

我國食品安全監(jiān)管由中央及地方機構按照工作流程及產(chǎn)品分類分段負責，共同管理。食品安全監(jiān)管機構和監(jiān)管工作大致是農業(yè)、衛(wèi)生、質檢、工商對應負責食品的生產(chǎn)、加工、流通、消費四大環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)劃分不清，缺乏銜接，導致職能與責任的交叉重疊。由于食品生產(chǎn)到餐桌這一鏈條是一個非常復雜的過程，同時各監(jiān)管部門間權限、人員、機構、經(jīng)費等各環(huán)節(jié)的分配隸屬關系，各監(jiān)管區(qū)段之間不能無縫銜接，更不能全覆蓋很容易留下盲區(qū)。同一部門內部也會出現(xiàn)職責不清，例如農業(yè)部負責農產(chǎn)品安全的監(jiān)管，但農產(chǎn)品的流通又由流通主管部門監(jiān)管，容易造成流通主管部門認為上級部門總體監(jiān)管不需要我來管。農業(yè)部又會認為農產(chǎn)品流通領域應該由流通主管部門監(jiān)管，自己不應該過問，這就導致留下監(jiān)管空地。美國在食品安全方面建立了較為全面、科學的食品安全監(jiān)管體系。相較按照食品類別進行監(jiān)管的美國模式，分段式監(jiān)管由于不是一個部門分管到底，所以會導致部門權責不清、扯皮推諉，監(jiān)管不力。

運動式監(jiān)管，就是執(zhí)法中俗稱的“嚴打”。當發(fā)生食品安全事故時政府監(jiān)管部門就會全員出動主動出擊對食品安全違法行為進行深度清剿和打擊。運動式執(zhí)法由于缺乏深度整治、重點打擊一般難以取得長久的良好的執(zhí)法效果。嚴打期一過，食品安全違法企業(yè)就會重操舊業(yè)，導致屢打不絕、屢禁不止的局面出現(xiàn)[1]。

（四）以罰代管、指標式執(zhí)法

目前我國審批發(fā)證是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進入市場必經(jīng)的程序，這也成為行政主管部門直接通過審批材料，而非現(xiàn)場檢查監(jiān)督對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進行監(jiān)管的方式。當企業(yè)生產(chǎn)未達到相關標準時，主管部門就會以罰款作為不合格產(chǎn)品在市場流通的成本。這種以罰代管的行為嚴重扭曲了真正的食品安全監(jiān)管的目標，使一些監(jiān)管機構已經(jīng)將辦案處罰業(yè)績作為年度考核的一個主要內容，執(zhí)法者不是積極指導警示食品經(jīng)營者不違法，確保流通環(huán)節(jié)的安全，而是等著食品經(jīng)營者違了法再去處罰，以收獲業(yè)績[2]。這種做法給了行政機關權力尋租的機會。監(jiān)管部門對產(chǎn)品不符合生產(chǎn)標準的企業(yè)具有驅逐出市場的權利，企業(yè)若想在市場生存就必須付出極大的生存成本，這些成本又成為企業(yè)繼續(xù)進行違法生產(chǎn)經(jīng)營的誘因，依此惡性循環(huán)，造成監(jiān)管不力的嚴重后果。目前我國的法律法規(guī)對食品安全日常監(jiān)管只劃分權限并沒有規(guī)定如何監(jiān)管，導致日常監(jiān)管隨心所欲的混亂局面。

二、域外食品安全規(guī)制典型模式考察

縱觀世界各國食品安全規(guī)制模式，美國和歐盟的食品安全監(jiān)管模式是行之有效的監(jiān)管模式的典型代表。美國的多部門合作和歐盟的單一部門統(tǒng)一管理都是值得思考和借鑒的食品安全監(jiān)管模式。

（一）美國的多部門網(wǎng)絡監(jiān)管模式

建立以科學分析為依據(jù)，強而有力靈活有效的措施監(jiān)控食品生產(chǎn)銷售企業(yè)的行為是美國成為世界上食品安全監(jiān)管最好的國家的有益經(jīng)驗。從最初由州和地方政府擔任主要負責機構，發(fā)展到目前聯(lián)邦及州政府聯(lián)合監(jiān)管，并構建了聯(lián)邦、州、地區(qū)相互獨立且密切協(xié)作的、覆蓋全國的三級立體監(jiān)管網(wǎng)絡。在聯(lián)邦層面，美國構建了由三個主要部門、四個協(xié)助政府部門、兩個支持機構以及六個協(xié)調組織構成的治理網(wǎng)絡。治理機構多維和治理過程網(wǎng)絡化是美國食品安全監(jiān)管的重要特征。美國食品安全監(jiān)管卓有成效，健全的食品安全治理機構功不可沒。政府食品安全派出機構和各州各地方食品安全監(jiān)控機構旨在良性互動，形成一個全網(wǎng)覆蓋的有效監(jiān)管體系。嚴密的食品安全風險預測系統(tǒng)、完善的食品安全規(guī)制機制及有效的食品安全追溯與召回制度均是美國食品安全監(jiān)管的特色及成功經(jīng)驗。

（二）以歐盟為代表的協(xié)同監(jiān)管模式

歐盟的超國家屬性致使其食品的生產(chǎn)、流通與消費跨越多國邊界，這使得食品安全管理的難度加大。歐洲食品安全監(jiān)管也有過危機，經(jīng)過數(shù)十年的探索形成了以風險預防為中心理念，多層治理體系并存的治理格局，也成為世界各國創(chuàng)新食品安全監(jiān)管模式的模板。在我國當前堅持共建共享共治的社會治理格局的大背景下，歐盟以風險預防為中心的多層統(tǒng)一監(jiān)管食品安全治理體系對中國具有啟示和借鑒意義。

1.以風險預防為中心的監(jiān)管機制。歷史上影響巨大的瘋牛病事件促使歐盟改變了其食品安全監(jiān)管理念。由“強證據(jù)性”，轉變?yōu)椤邦A防性”。瘋牛病事件促使人們意識到?jīng)]有嚴格的科學證據(jù)證明危險的存在，并不代表危害就不存在，也有可能當時的科學技術無法檢測到危害存在的可能性。歐盟食品安全監(jiān)管在食品質量、經(jīng)濟收益和民眾獲利方面均取得豐碩成果，其以風險預防為中心的監(jiān)管機制發(fā)揮了重要作用。

2.歐盟、成員國和企業(yè)三層并存的治理體系。歐洲食品安全局是歐盟食品安全管理的獨立機構，其主要任務是提供政策建議，建立各成員國食品安全機構之間密切合作的信息網(wǎng)絡，評估食品安全風險，向公眾發(fā)布相關信息，獨立地對直接或間接與食品安全有關的事件提出科學建議，由歐盟共同體和成員國執(zhí)行食品安全管理政策[3]。歐洲食品安全監(jiān)管改革的基本出發(fā)點是，歐盟食品安全局應該代表所有國家，而非某一國家的利益。食品安全局進行專業(yè)的科學評估，并不介入任何風險管理事項，充分代表歐盟而非成員國的利益[4]。區(qū)別于一國的地域局限歐盟將食品安全問題上升為區(qū)域問題，成員國和企業(yè)，特別是銷售商依然承擔著在食品安全局統(tǒng)一監(jiān)管格局中食品安全管制的任務。

3.全程覆蓋的食品安全規(guī)制方式。（1）完善公開的法規(guī)和制度。法律法規(guī)和制度的健全是任何規(guī)制行為行之有效的基礎和前提。基于合作、透明、公開原則歐盟考慮利益相關者及部門協(xié)作的一致性建立了各部門協(xié)調機制，在公眾積極參與下構建全新的、全方位的有序的食品安全規(guī)制格局。（2）生產(chǎn)者首要責任及全部責任追溯制度。食品安全衛(wèi)生規(guī)則規(guī)制從農田到餐桌整個食品流轉過程；明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者首要責任原則，加強生產(chǎn)經(jīng)營者的安全衛(wèi)生意識，強制企業(yè)實施風險分析及關鍵點控制體系；要求所有食品及其成分均具有危害可追溯性。

三、食品安全多元規(guī)制模式的正當性

我國日益嚴峻的食品安全形勢、現(xiàn)存的食品安全監(jiān)管模式的落后和失效迫切需要食品安全監(jiān)管模式的創(chuàng)新。建立有效的食品安全多元規(guī)制模式，既關涉我國食品安全問題的有效監(jiān)管，亦關乎民眾的生命安全與健康福利，更關系到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，以及中華民族的偉大復興。解決我國日益嚴峻的食品安全問題，保障民眾的健康福利，是踐行新時期“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執(zhí)政要求的基本體現(xiàn)，也是全面建成小康社會的根本要求。但是，食品安全問題的治理并非簡單的法令頒布、政策執(zhí)行就可實現(xiàn)的，而是一個復雜的制度設計、機制創(chuàng)新與政策優(yōu)化的過程，牽涉諸多利益相關方的博弈[5]。這一系列制度設計與創(chuàng)新，在實施層面都需要以法的安全價值理論、平等發(fā)展權理論、多元價值平衡理論作為基礎和指導。

（一）法的安全價值理論

眾所周知，法的價值是一個多元價值體系。學者關于法的基本價值、主要價值甚至法的價值目標各抒己見，觀點各異。但安全是法的基本價值，社會秩序良好有賴于法律治理帶來的社會安全穩(wěn)定。傳統(tǒng)自由主義法治理論將維護社會和個體安全狀態(tài)作為法治社會的治理目標。霍布斯特別強調法的安全價值的地位，他認為人的安全相當于人間至高無上的“法律”。[6]同樣，雷加森斯·西克斯也認為：“法律本身并不是一種純粹的價值，而是一個旨在實現(xiàn)某些價值的規(guī)范體系。如果法律秩序不表現(xiàn)為一種安全的秩序，那么它根本就不能算是法律”[7]。從法律價值的角度來講，所謂安全，是指通過法律力求實現(xiàn)的、社會系統(tǒng)基于其要素的合理結構而形成的安定狀態(tài)，以及主體對這種狀態(tài)的主觀體驗、認知和評價[8]。我國當前處于社會轉型期，利益訴求多樣、社會矛盾層生，安全更應該成為社會治理和發(fā)展的前提和首要目標。

（二）平等發(fā)展權理論

發(fā)展一直是人類社會生存繁衍的第一要務。改革開放四十年，我國基本實現(xiàn)小康社會，但社會發(fā)展不平衡也比較突出。目前，只有以民生保障為依歸，全力發(fā)展社會各項事業(yè)，切實保障人們各項權益，保證平等參與，才能實現(xiàn)新時代偉大的中國夢。“發(fā)展權是一項不可剝奪的人權，象征著人類尊嚴和榮耀”[9]。國際社會也非常重視各國及其人們平等發(fā)展的權益。1972年塞內加爾人凱巴·姆巴耶發(fā)表了一個具有劃時代意義的演說，由此將發(fā)展權定性為基本人權。演說指出：“所有的基本人權和自由必須與生存權、不斷提高生活水平的權利聯(lián)系在一起，即與發(fā)展權相聯(lián)系，發(fā)展權是一項人權，人類沒有發(fā)展就不能生存。”[10]發(fā)展權作為一項人權的理念為國際社會普遍接受始于1986年聯(lián)大通過的《發(fā)展權利宣言》。《發(fā)展權利宣言》第1條第1款規(guī)定“發(fā)展權是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。”食品是維持人生命的物質保障，也是人發(fā)展的基礎。當前在我國食品安全形勢嚴峻、城鄉(xiāng)食品安全水平差距巨大的情況下，有序高效的食品安全監(jiān)管模式的選擇關系到食品的安全健康供應和人民福祉，甚至社會穩(wěn)定，這些都是平等地維護和實現(xiàn)發(fā)展權的應有之意。

（三）多元利益平衡理論

始于康德的將理性人視為唯一目的的理論，一直是傳統(tǒng)法治理論的基石。利益是主體進行行為的直接驅動力，也是社會發(fā)展的動力和矛盾根源。法國著名哲學家霍爾巴克就曾指出：“利益就是人們行動的唯一動力，人們奮斗所爭取的一切，都同利益有關。人們出于利己之本性，無時無刻不在為自身利益的最大化而算計著。”[11]法律的背后是利益，是不同利益的表達和平衡。食品安全法規(guī)應該以維護消費者食品安全利益為目標，對不符合國家規(guī)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為進行處罰，保護人們合法權益，維護社會安寧穩(wěn)定。在消費者的食品安全權益和生產(chǎn)經(jīng)營者的收益之間食品安全法規(guī)做出權衡，認為人們的食品安全權應該優(yōu)先保護。國家對一種食品做出監(jiān)管規(guī)定時需要綜合考慮人們的健康安全、潛在的危害，還必須考慮對傳統(tǒng)倫理道德、文化傳統(tǒng)的影響和人們的心理接受度。只有這樣才能保證食品安全法規(guī)在現(xiàn)實生活中實際運用的效果，保護人們食品安全利益，維護食品流通秩序。

四、我國食品安全多元規(guī)制模式的構建

我國當前處在大變革大發(fā)展時期，社會主體多元、群體利益多樣，加之廣土眾民國情下的復雜治理格局，加劇了我國食品安全監(jiān)管的不可控性和難度。隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，監(jiān)管的網(wǎng)絡化，主體多元化也成為必然趨勢。創(chuàng)新政府主導，市場、第三方組織和消費者平等參與的，行政、經(jīng)濟、社會規(guī)制相結合的規(guī)制模式是我國食品安全多元治理的理性選擇。

（一）主導型規(guī)制：政府規(guī)制

在傳統(tǒng)的“政治國家-市民社會”的二元社會架構下，市場的逐利性、市場主體的多元及道德素質的參差不齊導致“市場失靈”的狀況是必然的。在計劃經(jīng)濟體制對我國的長久影響下，政府作為食品安全及整個國家運轉的主導者和掌控者的思維一直籠罩著整個市場經(jīng)濟的運行。食品安全監(jiān)管模式由市場主導的多頭混治向政府主導、多元主體平等參與的多元共治模式的轉變，并不意味著可以忽視政府在食品安全監(jiān)管中的作用，而是要保證政府在食品安全監(jiān)管過程中的平等主體地位和有效監(jiān)管方式。政府作為與社會分離的力量，始終擔當掌握公共權力、分配公共資源、維護公共利益的重要角色。政府監(jiān)管不僅不可或缺，而且應該在重新定位政府食品安全監(jiān)管功能的基礎上將政府監(jiān)管置于食品安全監(jiān)管的主導地位。

創(chuàng)新食品安全監(jiān)管模式需要調整政府在食品安全監(jiān)管中的角色和功能定位，凸顯政府在食品安全治理中的主導地位的同時，應該強調政府平等參與的主體地位。第一，實現(xiàn)發(fā)證式監(jiān)管向服務型監(jiān)管的轉變。政府作為與企業(yè)平等的食品安全監(jiān)管參與者，在市場準入方面就要實現(xiàn)由發(fā)證式監(jiān)管到服務型監(jiān)管的轉變，嚴格按照市場準入資格條件審查企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)流程、規(guī)范程度、產(chǎn)品質量等要素。第二，設立獨立于政府的第三方檢驗檢疫機構，加大社會力量對檢驗檢疫工作的參與，取消食品安全認證終身制，實行認證認可年檢制度。第三，建立動態(tài)性、系統(tǒng)性的食品安全風險預警機制。風險預警機制是從源頭對食品安全進行管理的措施，也是食品安全監(jiān)管的基礎。第四，設立開放式的信息公開機制，多元共治模式下避免信息壟斷，保證信息公開流通、平等獲取。第五，懲罰方式由罰款式懲罰轉變?yōu)槭袌鐾顺鰴C制式懲罰。建立嚴格的食品安全信用體系，從嚴從重處理食品安全違法違規(guī)行為。

（二）主體型規(guī)制：市場規(guī)制

在整個食品生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)中，企業(yè)應該是食品安全監(jiān)管的首要責任人和主要監(jiān)管者。市場規(guī)制主要是指食品市場的利益相關者，如生產(chǎn)者、經(jīng)營者等通過市場調節(jié)手段來實現(xiàn)對食品安全的規(guī)制。市場規(guī)制主要是通過市場價格、信譽、信用、產(chǎn)權、信息和消費者購買指數(shù)等經(jīng)濟手段進行規(guī)制，具有規(guī)制的動力強、規(guī)制的效果持久等特點[12]。以生產(chǎn)企業(yè)作為主力的市場監(jiān)督管理模式具有介入早，效率高，覆蓋全面的優(yōu)勢，良好有序的市場監(jiān)管是實現(xiàn)食品安全有效監(jiān)管的前提和基礎。傳統(tǒng)規(guī)制模式下較多地強調政府等外在力量對食品安全的監(jiān)督和管理，創(chuàng)新型食品安全規(guī)制模式需要更多地發(fā)揮企業(yè)、市場自身的主動性、積極性，利用企業(yè)履行企業(yè)社會責任和安全生產(chǎn)機制，以保障食品安全監(jiān)管的有力實現(xiàn)。

（三）輔助型規(guī)制：組織規(guī)制

傳統(tǒng)“政治國家-市民社會”的二元社會架構因社會組織的興起面臨解構。當前食品安全監(jiān)管形勢復雜，主體多元，利益多樣，監(jiān)管主體混亂的格局呼喚中間組織和社會多元主體的參與。組織規(guī)制作為新興的管理模式在我國政府主導的規(guī)制傳統(tǒng)中應該予以重視，并有望成為我國新時期食品安全規(guī)制的普遍形式和基礎力量。組織規(guī)制“具有規(guī)制成本低、規(guī)制效力強和規(guī)制方式靈活的特點”。社會組織以其“專業(yè)性、靈活性、紐帶性優(yōu)勢”成為食品安全多元治理中不可或缺的成員[13]。

作為獨立于政府和私人主體之外的組織機構，社會組織具有：準公共性、非強制性、獨立性、專業(yè)性和民間性的特征[14]。與其他監(jiān)管形式一樣，組織也必然具有自身的缺陷，切實發(fā)揮組織在食品安全監(jiān)管中的作用需要確保其獨立性，同時注重組織的專業(yè)性，規(guī)范運作，才能監(jiān)督到位。第一，健全制度機制，保證社會組織的獨立性。社會組織應該是獨立于政府的第三方主體，跟政府和民眾均不具有利益瓜葛。避免政府社會不分，導致社會規(guī)制缺乏公信力和權威性。第二，擴大組織的專業(yè)職能、充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，加大政府放權力度，將專業(yè)領域工作交給社會組織完成。第三，加強社會組織的體系建設，規(guī)范運作，明確監(jiān)督機構，形成有效約束機制，增強其食品安全規(guī)制權威性和公信力。

（四）自主型規(guī)制：民眾規(guī)制

作為食品安全狀況的最早感知者、食品安全的最終受益者，消費者是最有權利參與到多元共治食品安全規(guī)制模式中的主體。食品安全規(guī)制取得實效的確少不了消費者參與。公眾對于食品安全治理的積極參與、理性參與、有效參與程度，在一定意義上，直接決定著食品安全治理的實效[15]。民眾應該成為多元治理模式中的基礎力量。

我國封建社會“官本位”思想濃厚，如何調動消費者參與食品安全監(jiān)管的積極性是關鍵問題。首先，培育公共精神，鼓勵積極參與，增強民眾的主體意識、維權意識和公民意識以合理性形式參與社會治理。其次，相關部門應該積極進行食品安全知識的宣傳和教育，提高民眾的食品安全意識，通過普遍強大的民眾力量預防食品安全存在的風險。再次，信息暢通，理性參與，增強民眾與政府、企業(yè)之間、民眾之間的信息交流，實現(xiàn)有效監(jiān)督。最后，建立具體的獎懲機制，既鼓勵民眾舉報監(jiān)督食品安全不合格事件，也要預防和監(jiān)督民眾單純?yōu)榱双@利進行舉報的不當監(jiān)督行為。