——推動城鄉義務教育一體化發展提高農村義務教育工作水平——

□ 教育部黨組書記、部長 陳寶生

一、工作進展和成效

按照黨中央、國務院決策部署，根據《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（國發〔2016〕40 號）要求，教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、自然資源部、住房城鄉建設部等部門把統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展作為實現教育現代化、全面建成小康社會、實施鄉村振興戰略、打贏脫貧攻堅戰的重大政治任務，全力以赴、通力合作，加強統籌協調和宏觀管理，采取強有力的工作措施，大力推動城鄉義務教育一體化發展，取得了顯著成效。

1.健全工作機制，形成上下聯動的工作合力。制訂了教育部等九部門貫徹落實國發 〔2016〕40號文件任務分工方案，形成了教育部牽頭、各部門配合，省級統籌、市級指導、縣區主責的工作機制。及時協調主流媒體宣傳解讀工作目標和重要舉措。召開了全國統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展現場推進會，舉辦了各省級教育行政部門負責同志專題研討班，及時進行工作部署、總結推廣典型經驗。加大督查督導力度，將推動縣域內城鄉義務教育一體化發展列入國務院第四次大督查，納入義務教育均衡發展和對省級人民政府履行教育職責評價體系，組織開展兩次全國性專項督導。各省級人民政府高度重視，全部出臺了貫徹國發〔2016〕40號文件的實施意見，并進行部署，將這項工作納入市縣政府工作考核目標，作為貧困縣脫貧摘帽的重要考核指標，建立了定期報告和督導檢查制度。

2.加快推進“四個統一、一個全覆蓋”，著力破除城鄉二元結構壁壘。一是制訂城鄉統一的學校建設標準。教育部、住房城鄉建設部等部門合并修訂2002年出臺的 《城市普通中小學校校舍建設標準》、2008年出臺的《農村普通中小學校建設標準》，統一為《普通中小學校建設標準》，努力消除城鄉學校在建設標準上的差距，提升鄉村學校建設水平，目前已完成征求意見工作，爭取盡快印發。

二是落實城鄉統一的教師編制標準。中央編辦、教育部將農村中小學編制標準統一提高到城市標準，按小學1∶19、初中1∶13.5的師生比核定編制，并明確對鄉村小規模學校按照師生比與班師比相結合的方式核定編制，對寄宿制學校適當增加編制。要求地方創新事業編制管理，跨地區、跨層級、跨行業統籌調劑編制，向義務教育學校傾斜。按照實際配備的教師測算，25個省份小學、24個省份初中已達到統一標準。

三是實現城鄉統一的生均公用經費基準定額標準。按照《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》（國發〔2015〕67號）要求，建立了城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，明確了生均公用經費標準，確定中西部地區普通小學生均公用經費每生每年600元、普通初中每生每年800元，東部地區普通小學每生每年650元、普通初中每生每年850元，并明確了中央與地方財政分擔比例。

四是完善城鄉統一的學校基本裝備配置標準。教育部出臺了做好普通中小學裝備工作的意見，健全與國家課程標準相匹配的中小學裝備配置標準體系，啟動中小學裝備配置標準修訂工作，2018年計劃出臺小學數學、初中數學、物理、化學、地理等學科裝備配置標準和30項左右的質量標準。

五是實現“兩免一補”政策全覆蓋。2017年已全面實現對城鄉義務教育學生免除學雜費（民辦學校學生免除學雜費標準按照中央確定的生均公用經費基準定額執行）、免費提供教科書，并對全國1604萬名城鄉家庭經濟困難寄宿生發放生活補助，補助金額179.1億元，其中90%用于中西部地區。

3.補齊鄉村教育短板，著力解決“鄉村弱”問題。一是加大農村教育投入力度。2017年國家財政性教育經費投入3.42萬億元，其中53%用于義務教育。中央財政教育轉移支付由2016年的2817億元增加到2018年的3067億元，80%用于中西部農村和貧困地區，1／4左右用于集中連片特困地區、民族地區。農村普通小學、初中生均教育經費支出保持較快增長，2017年分別達到1.14萬元、1.55萬元，比2012年分別增長59.3%、61.9%。

二是推進農村學校標準化建設。實施全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件項目，2016—2018年，中央財政投入專項資金1059億元，帶動地方投入2000多億元。2017年還啟動實施了教育現代化推進工程，2017、2018年兩年中央下達義務教育學校建設投資149.6億元，主要面向農村推動未達標學校標準化建設。2017年全國義務教育學校校舍面積比2015年增長了10%；體育場館、音體美器材、實驗儀器達標率超過85%；互聯網接入率超過90%，向農村輸送優質教育資源。全國832個貧困縣的10.3萬所義務教育學校辦學條件達到“底線要求”，占94.7%。農村學校面貌得到明顯改善，在中西部許多農村地區，“最好的建筑在學校”得到群眾的公認。

三是扎實推進基本均衡評估。按照縣域義務教育基本均衡督導評估認定標準，堅持把義務教育基本均衡督導評估認定與脫貧攻堅、控輟保學緊密結合，實現以評促建、以評促改，加快縮小城鄉、校際差距，促進城鄉義務教育一體化發展。截至2017年底，全國2379個縣通過了義務教育基本均衡發展督導評估認定，占比達81%，北京、天津、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣東等11個省份整體通過評估認定。

四是努力提高鄉村教育水平。2018年4月，國務院辦公廳印發了《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的意見》（國辦發〔2018〕27號），對辦好兩類學校作出全面部署，在統籌布局規劃、改善辦學條件、加強師資建設、強化經費保障、提高育人水平等方面提出了具體舉措。特別強調通過多種途徑加強鄉村學校教師隊伍建設，利用“互聯網＋教育”方式，幫助兩類學校開足開齊開好國家課程，提高鄉村學校教育水平。

4.擴大城鎮教育資源，著力緩解“城鎮擠”問題。一是同步建設城鎮學校。按照城鎮化進程，部署各地調整完善土地利用總體規劃，多措并舉盤活用地存量，切實保障學校建設用地。嚴格建設項目規劃許可管理，配套學校建設必須與住宅建設首期項目同步規劃、同步建設、同步交付使用，未按規劃配建學校的不得進行竣工驗收。據督查報告，全國90%的縣區基本做到了按照城鎮化規劃和常住人口規模編制城鎮義務教育學校布局規劃；70%的縣區基本做到了配套學校建設與住宅建設首期項目“三同步”。

二是實施消除大班額計劃。從實際出發提出分省消除大班額工作目標，指導各地以縣為單位制定專項規劃并報教育部備案，確保2018年底基本消除66人以上超大班額（控制在2%以內）、2020年底基本消除56人以上大班額（控制在5%以內）。要求小學、初中按國家規定班額標準招生，防止產生新的大班額。定期通報各省份消除大班額進展情況，并建立了約談制度。2017年義務教育大班額比例下降為10.1%、超大班額比例下降為2.4%，相比2015年，全國大班額數量減少了25%、超大班額數量減少了50%，是近10年來下降幅度最大的一年。

5.創新教師工作機制，著力加強鄉村教師隊伍建設。一是整體部署教師隊伍建設。中共中央、國務院印發了 《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（中發〔2018〕4號），這是新時代加強教師隊伍建設的綱領性文件，特別是對加強鄉村教師隊伍建設進一步作出了全面部署。深入實施鄉村教師支持計劃，著力破解鄉村教師隊伍建設難題，提高鄉村教師隊伍質量。

二是加強鄉村教師培養培訓。繼續實施部屬師范大學公費師范生教育，推動28個省份實施地方公費師范生教育，每年吸引4萬名高校畢業生直接到農村中小學任教。鼓勵地方政府和相關院校采取定向招生、定向培養、定向服務等方式，為鄉村學校及教學點培養“一專多能”教師。繼續實施農村學校教育碩士師資培養計劃，為中西部農村學校培養高素質教師。深入實施中小學教師 “國培計劃”，2016—2017年對360余萬名鄉村校長教師進行專業化培訓。

三是創新鄉村教師補充機制。嚴格執行中小學教師資格準入制度，適當提高準入標準。實行義務教育教師“縣管校聘”，深入推進縣域內教師交流輪崗，推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校流動。實行學區（鄉鎮）內教師走教制度。繼續實施農村教師特崗計劃，2017年安排74.3億元，選派了約8萬名優秀大學畢業生到鄉村學校任教，2018年計劃選派9萬名。

四是大力提升鄉村教師待遇。明確鄉村教師享受鄉鎮工作補貼，全面落實集中連片特困地區鄉村教師生活補助政策和艱苦邊遠地區津貼政策，依據學校艱苦邊遠程度實行差別化補助，鼓勵有條件地區提高補助標準，“越往基層、越是艱苦、待遇越高”的局面初步形成，惠及725個縣的127萬名鄉村教師。加強鄉村教師周轉宿舍建設，2016—2017年各地新建7.4萬套周轉宿舍，并將符合條件的教師納入住房保障范圍。對鄉村教師評聘職稱實行適當傾斜政策。建立鄉村教師榮譽制度，2017年首次為400萬名從教30年以上的在崗和離退休教師頒發榮譽證書。

6.關注特殊群體，著力促進教育公平。一是扎實做好控輟保學工作。2017年，國務院辦公廳印發了《關于加強控輟保學進一步提高義務教育鞏固水平的通知》（國辦發〔2017〕72 號），明確把控輟保學作為脫貧攻堅的重點任務，強化“三避免、一落實”機制，避免學生因為厭學、家庭經濟困難和交通不便而輟學，落實聯控聯保和行政督促復學的責任機制。已建立學籍數據與國家人口庫比對核查機制，加強對各地特別是貧困地區適齡兒童輟學情況的動態監測。指導各地“一縣一案”做好控輟保學工作，目前已有2075個縣制訂了控輟保學方案。2017年小學學齡兒童凈入學率達99.91%，初中學生毛入學率達103.5%，均高于世界高收入國家平均水平。九年義務教育鞏固率達到93.8%，比2015年提高了0.8個百分點。視力、聽力、智力三類殘疾兒童少年義務教育入學率達到90%以上。

二是完善隨遷子女就學政策。推動各地建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，明確居住證持有人在居住地依法享有平等接受義務教育的權利。建成了中小學全國統一的學籍系統，隨遷子女跨省轉學實現全程網上辦理。2017年，全國共有義務教育階段隨遷子女1406.6萬人，比上年增加11.9萬人，其中80%進入公辦學校就讀，另有7.5%享受政府購買民辦學校學位服務，并全部納入生均公用經費和“兩免一補”補助范圍。

三是健全留守兒童關愛保護體系。2016年，國務院制定了 《關于加強農村留守兒童關愛保護的意見》（國發〔2016〕13號），建立了民政部牽頭、27個部門參與的留守兒童關愛保護聯席會議制度，健全家庭、政府、學校盡職盡責，社會力量積極參與的農村留守兒童關愛保護工作體系。組織開展留守兒童摸底排查，建立了信息管理系統，全國共摸排農村留守兒童902萬人，其中義務教育階段留守兒童589萬人，為做好留守兒童關愛保護工作奠定了重要基礎，并開展了關愛保護專項行動。2017年，全國共批評教育失職父母9.1萬人、治安管理處罰282人、依法追究失職父母刑事責任16人、依法撤銷失職父母監護權案例17個，幫助76萬名存在家庭監護問題的兒童得到有效監護，勸返1.77萬名輟學留守兒童復學就讀。

四是實施農村學生營養改善計劃。2017—2018年安排補助資金386億元，每生每天補助4元，寄宿生加上“一補”（家庭經濟困難學生生活補助）后達到每天8—9元，有效減輕了貧困家庭的經濟負擔。全國共有29個省的1631個縣實施了營養改善計劃，覆蓋了國家所有扶貧開發重點縣，受益學生3700多萬人。監測表明，實施營養改善計劃的地區，男女生平均身高2017年比2012年高出1.9厘米和2厘米。習近平總書記對此高度評價“此事有功德”。

二、啟示和存在的問題

1.幾點啟示。

第一，以習近平同志為核心的黨中央堅強領導是推動城鄉義務教育一體化發展的根本保證。2016年5月，習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組會議審議有關文件，黨的十九大又進一步將推動城鄉義務教育一體化發展作為重點任務，為我們做好工作提供了基本遵循。兩年多來，按照黨中央的決策部署，國務院落實以人民為中心的發展思想，制定了經費保障、辦學條件、隊伍建設、控輟保學等一系列配套文件，不斷將城鄉義務教育一體化發展做細做實。

第二，加大政府統籌力度是推動城鄉義務教育一體化發展的重要保障。推動城鄉義務教育一體化改革發展，關乎新型城鎮化、脫貧攻堅、鄉村振興和全面建成小康社會等重大戰略目標的實現，是一項重大系統工程，必須強化政府責任，加大統籌力度，將城鄉義務教育一體化改革發展置于經濟社會發展全局中通盤謀劃，形成合力，協同推進。近年來，各級政府高度重視，統籌部署，采取重大改革舉措，健全部門協同、上下聯動工作機制，強化督導督查，狠抓工作落實，有力推動城鄉義務教育一體化發展取得了重要進展。

第三，突出農村學校底部攻堅是推動城鄉義務教育一體化發展的核心任務。推動城鄉義務教育一體化發展，難點在于破除城鄉二元結構壁壘，切實提高鄉村教育發展水平。這必然要求我們統籌資源配置，向農村地區、貧困地區、邊遠地區、少數民族地區、革命老區傾斜，向弱勢群體傾斜。近年來，國家實施了全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件等一系列重大工程項目，出臺了全面加強鄉村學校建設的一系列重大政策措施，深入推進縣域義務教育均衡發展，有效促進了教育公平，增強了人民群眾的獲得感。

第四，加強教師隊伍建設是推動城鄉義務教育一體化發展的關鍵之舉。教師是辦好教育的第一資源，縮小城鄉教育差距，關鍵是縮小教師隊伍水平差距。近年來，國家注重加強鄉村教師隊伍建設頂層設計，出臺了若干重大政策，實施了鄉村教師支持計劃，“國培計劃”重點加大了鄉村教師培訓力度，建立了集中連片特困地區鄉村教師補助政策，努力提高鄉村教師待遇，積極建立和完善吸引優秀人才到農村任教的有效機制，取得了積極成效。

2.存在的問題。

一是一些地方思想上還不夠重視。一些地方對推動城鄉義務教育一體化發展的重要性、緊迫性認識不到位，沒有認識到農村教育在實施鄉村振興戰略、全面建成小康社會中的重要地位和作用，沒有把這項工作放到經濟社會發展全局中統籌考慮和重點安排，推進力度不夠，進展緩慢，存在重城市、輕農村現象。特別是隨著新型城鎮化發展，農村學齡人口逐步減少，而農村教育投入大、見效慢、效益低，一些地方對如何發展農村教育存在模糊認識、畏難情緒、觀望態度。

二是一些地方政府履責還沒有完全到位。義務教育實行“省級統籌、以縣為主”管理體制，地方各級人民政府在統籌推進城鄉義務教育一體化發展中都具有重要職責。有的省級政府未能切實履行政府統籌責任，在區域協調、辦學標準、經費投入、教師編制等方面缺乏統籌和保障，特別是對一些財政比較困難的縣傾斜支持不夠。一些市級政府缺乏主動作為、有力指導。一些縣級政府財力不足，存在“等靠要”思想，缺乏對縣域城鄉學校整體規劃，缺乏推進落實的有效舉措。

三是城鄉教育差距依然明顯。近幾年，雖然縣域義務教育均衡發展取得顯著成績，到2017年有81%的縣通過了國家縣域義務教育基本均衡督導評估認定，農村義務教育校舍條件得到了較大改善，但基礎仍然薄弱，城鄉義務教育資源配置還存在著不平衡不充分的問題，“鄉村弱”和“城鎮擠”的矛盾還沒有徹底解決。一些鄉鎮寄宿制學校寄宿生活條件簡陋，校園文化生活貧乏，學生上下學交通不便。一些鄉村小規模學校的基本辦學條件亟待改善。一些貧困地區初中學生輟學現象還比較突出。鄉村學校教育質量、辦學水平還存在明顯差距。城鎮地區面臨著學校建設用地、學位資源、教師資源緊缺的困境，導致大班額現象還比較突出。

四是鄉村教師隊伍建設亟待加強。一些地方師資統籌配置不夠，還難以滿足教育教學基本需求。教師待遇保障機制不健全，教師績效工資核定辦法有待完善。有的地方鄉村教師保障條件不落實，難以吸引和留住優秀教師在鄉村任教，存在“招不來、留不住”問題。鄉村教師培訓缺乏針對性、有效性，培訓內容和模式需進一步完善，鄉村教師隊伍的整體素質亟待提高。

三、下一步重點工作考慮

一是強化責任，加大政府統籌力度。認真落實省級人民政府履行教育職責評價辦法，加大督政力度，夯實地方各級政府義務教育管理責任，進一步完善和落實“省級統籌、以縣為主”的管理體制，加大對貧困地區的傾斜扶持力度。將推動城鄉義務教育一體化發展作為脫貧攻堅、鄉村振興等重大戰略任務的重要內容，堅持把“義務教育有保障”作為貧困人口退出、貧困縣摘帽的硬性要求。繼續開展國家義務教育基本均衡督導評估認定，2018年底努力實現全國85%的縣（區）達到基本均衡；到2020年，比例達到95%；在本屆政府任期內，全面實現基本均衡。同時，啟動義務教育優質均衡督導評估認定工作，推動從 “有學上”向“上好學”轉變，有效推動城鄉義務教育一體化發展。

二是補齊短板，實施鄉村教育底部攻堅。在推進教育現代化、實施鄉村振興戰略中，優先發展鄉村教育事業。統籌做好農村學校布局規劃，按照“既要有利于為學生提供公平有質量的教育，又要符合未成年人身心發展規律，方便學生就近入學”的要求，推動各省以縣為單位修訂完善義務教育學校布局專項規劃。統籌“十三五”期間義務教育學校建設項目，以改善鄉村學校教學、生活、衛生條件和校園文化環境為重點，全面加強鄉村小規模學校、鄉鎮寄宿制學校建設，著力辦好農民 “家門口的好學校”。實施教育信息化2.0行動計劃，運用“互聯網＋教育”方式，向農村輸送優質教育資源。2018—2020年期間，中央財政新增資金70億元，重點支持“三區三州”教育脫貧攻堅。深入做好義務教育控輟保學工作，加強留守兒童關愛保護，認真落實聯保聯控責任，完善學籍系統與國家人口庫比對核查機制，重點加強對輟學高發區的監測，因地、因家、因人施策，做好勸返復學工作。

三是綜合施策，加快消除城鎮大班額。堅持多管齊下、綜合施策、標本兼治，要求各地落實消除大班額的時間計劃，強化督導督查，實行工作臺賬銷號制度。加快城鎮學校建設，加強部門協調，設立“綠色通道”，縮短審批立項流程，認真落實小區配建規劃，保障足夠學位供給。深入推進義務教育免試就近入學改革，嚴格按照標準班額招生，適當穩定鄉村生源，合理分流學生，緩解城鎮學校就學壓力。確保實現“2018年基本消除超大班額、2020年基本消除大班額”的工作目標。

四是強化保障，增強鄉村教師職業吸引力。認真落實《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，加強師德師風建設，強化教師使命擔當，大力開展教師全員培訓，全面提高教書育人能力水平，努力建設一支高素質專業化教師隊伍。完善義務教育學校編制核定工作，各省明確鄉村小規模學校編制具體核定標準和辦法，對寄宿制學校適當增加編制。創新教師補充機制，完善特崗教師政策，實施銀齡教師講學計劃，推進城鄉教師交流輪崗，滿足鄉村學校教師補充需求。深化教師職稱制度改革，推進縣域內城鄉學校中、高級崗位教師比例大體相當。進一步完善義務教育績效工資總量核定辦法，確保義務教育教師平均工資收入不低于當地公務員平均工資收入水平。切實落實鄉村教師享受鄉鎮工作補貼、集中連片特困地區生活補助和艱苦邊遠地區津貼等政策，鼓勵有條件的地區適當提高標準、擴大實施范圍，繼續建設鄉村教師周轉宿舍，進一步增強鄉村教師職業吸引力。

五是深化改革，提升義務教育質量。制訂關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見，在全社會廣泛宣傳、樹立科學教育觀念，深化課程、教材、教學、評價等方面改革，促進學生德智體美勞全面發展。要求義務教育學校普遍開展課后服務工作，解決好社會關心的課后“三點半”問題。落實規范校外培訓機構有序發展的意見，治理面向中小學生的違規培訓和競賽行為，營造良好教育生態，切實減輕中小學生過重課外負擔。

長期以來，全國人大對教育工作十分關心，給予了大力支持和悉心指導，提出了許多寶貴意見建議。全國人大多次組織義務教育專項調研和執法檢查，今天專門聽取關于推動城鄉義務教育一體化發展提高農村義務教育水平工作情況的報告，充分體現了全國人大對義務教育工作的高度重視，這既是對我們工作的鞭策，也對推動義務教育發展發揮了十分重要的作用，在此表示衷心的感謝！我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨的十九大精神，認真研究和落實全國人大和各位委員的意見，切實改進和加強義務教育工作，努力辦好公平而有質量的義務教育，進一步增強人民群眾對義務教育改革發展的獲

（此文系教育部黨組書記、部長陳寶生8月28日，在第十三屆全國人大常委會第五次會議第二次全體會議上，受國務院委托，所作的《國務院關于推動城鄉義務教育一體化發展提高農村義務教育水平工作情況》的報告）