市級政府綜合財務報告編制相關問題與改進

邵敏

我國的改革開放和市場經濟發展歷程，實際上也是我國政府職能逐步轉換的過程。2018年3月修訂了新的政府綜合財務報告編制指南，這一制度的提出有利于不斷改進政府會計的制度管理，推進政府會計改革，更加科學地反映政府整體運行成本狀況和運營績效水平，從而建立健全政府會計標準體系。目前已有20多個省、自治區、直轄市、計劃單列市以及20個中央部門成為我國權責發生制政府綜合財務報告改革的試點區域。本文以浙江省溫州市為案例進行分析，通過分析近年來溫州市在編制政府綜合財務報告過程中出現的難點和問題，提出合理的建議和解決措施。

一、研究目的

十八屆三中全會中明確提出，要把編制權責發生制的政府綜合財務報告工作作為深化財稅體制改革的一項內容，提升到了國家治理的高度。原因主要在于，以收付實現制為核算基礎的預算會計制度，只能反映出公共財政預算收支情況，無法達到全面反映政府資產配置及耗用的效果。而在當前尚未有完善的政府財務會計準則體系的情況下，通過預算會計數據調整及合并相關財務報表來試編權責發生制政府綜合財務報告具有十分重要的意義：一是有利于全面梳理政府的資產、負債事項，全面、完整地反映政府財務狀況和運營情況，更加真實地反映政府的“家底”；二是有利于發現政府會計改革推進中可能遇到的問題和困難，為改革的正式推行積累實踐經驗。未來政府會計將是會計領域中的重頭戲，有廣闊的發展空間，但隨之而來的編制政府綜合財務報告，一直沒有相應的系統研究，影響了政府特別是地方綜合財務報告制度的推廣。因此，在政府綜合財務報告的試點區域中，我們選取地區發展中較有代表性的溫州市進行分析，根據溫州市政府在政府綜合財務報告編制過程中出現的問題和面臨的困境，提出解決方案，探析如何更好地編制權責發生制政府綜合財務報告。

二、溫州市政府綜合財務報告編制現狀分析

1.編制綜合財務報告的主要方式方法。權責發生制政府綜合財務報告試編，溫州市首先其確定工作思路，總結各縣市區情況，主要是做好以下四個方面：①強化組織領導。試編權責發生制政府綜合財務報告是一項全新的工作，涉及面廣、口徑復雜、實際操作難度大、協調配合要求高，且無成熟模式。各地財政局高度重視此項工作，成立試編工作領導小組。②做好制度引領。各地學習《浙江省試編指南》，發布《試編工作實施方案》，明確工作重點和各階段工作內容。③明確職責分工。各地財政局制定《試編工作科室分工方案》，明確了任務分工及責任落實，確保政府綜合財務報告試編工作順利開展。各地“試編辦”按工作業務和流程一般下設報表編審組、報表匯編組和文字撰寫組三個小組，負責具體工作。④開展業務培訓和針對性學習。各地財政進行改革講解和宣傳動員，召開專題業務培訓會，確?？剖医涋k人員熟悉業務，進入角色，為試編工作的順利開展奠定良好基礎。

2.政府綜合財務報告編制流程。根據《政府綜合財務報告試編辦法》總則，編制的政府財務報表，有相應的流程要遵守，首先要以下列報表為基礎，根據發生的經濟事務與相關項目信息；其次依照權責發生制原則進行抵銷、調整、合并。具體處理方法如下：①無關內部交易原報表項目，根據有關報表項目匯總項目金額直接錄入；②有關內部交易原報表項目，抵銷合并，匯總列入項目金額；③調整反映財務報表編制權責發生制為會計基礎應反映卻沒反映的內容，后列入有關項目。溫州市試編工作立足上述報表數據，結合相關財務資料，根據經濟事項實質，通過剔除、抵銷、調整、合并完成試編報告。

三、溫州市政府綜合財務報告編制的主要問題

1.政府綜合財務報告主體界定難度大。政府財務報告主體界定的意義主要在于確定政府綜合財務報告的編制范圍。目前，我國政府綜合財務報告編制主體構成比較復雜，因政府職能界定不同，政府管理的范圍不同，內涵并不完全一致。目前包括溫州市在內的地方政府綜合財務報告的報告主體停留在各級財政部門。但財政部門實際上是牽頭編制單位，作為一個地方政府的報告，其主體應該明確為各級地方政府。主體的不明確會導致責任的不清晰和報告范圍的有失偏頗。這個首要問題，各地在編制報告過程中并未重視，制度上也未進行定義。財政部門往往在報備當地地方政府如市府辦、區府辦、縣府辦后報送上級財政。政府報告首先應該由各級政府為主體報告，未經主體核實就予以報送是不合理的，如果正式編制，還會面臨公開發布和諸如政府債務評估的問題，就更不合適了。另外，在納入市級政府綜合財務報告的單位中，既涉及行政單位，也涉及事業單位和國有企業，特別是在目前事業單位體制改革不到位的情況下，部分事業單位職能定位還不明確，在梳理、歸納、認定過程中難度大。另外，公益性國有企業和非公益性國有企業的界限很難分清，沒有具體標準，實際操作中很難做出準確的判斷。比如，一些政府融資平臺既承擔政府公益性企業職能，又有獨立經營，是否納入很難界定。

2.財務報告信息應用不足，審計、公開制度沒有建立。編制政府綜合財務報告的目的是加強財政管理使用，為宏觀決策提供可靠的基礎信息，同時還要滿足社會公眾的信息需求。目前試編階段，政府綜合財務報告只是在財政部門內部使用，并沒有對外披露，除財政部門之外，外部對政府的財務狀況相關信息并不了解。因此，政府綜合財務報告的效用打了折扣。同時由于還沒有建立政府綜合財務報告審計監督和公開機制，政府綜合財務報告的使用者獲取的政府報告信息的渠道不暢，信息的真實性、可靠性也很難得到有效保證。目前，包括溫州市在內浙江省所有試編試點市縣都沒有公布其完成的試編報表，更沒有關注審計機構、社會公眾以及相關利益人對政府會計信息的需求。

3.政府綜合財務指標的科學、合理性有待界定。財務報告附表需要列示系列財務指標反映政府資產負債和財務運行情況，但其設計和應用還存在不科學。一些財務指標體系設置有待優化，內涵和計算口徑上要進行調整和完善，如政府長期負債或應承擔長期義務的分析指標很弱，政府資產運營效率和效果指標缺乏，計算上如“收入費用率”指標的費用內涵和匹配關系，“單位負債比率”的“單位負債”如何確定，“運行成本率”和“人均成本率”的“運行成本”包含的具體內容怎么確定等。同時應增加指標中自主分析指標的設置。如反映不同社會功能和經濟社會發展程度、不同地理區域和環境資源保護要求的政府差別化指標等。

四、結論與建議

1.對政府財務報告主體范圍的確認。在試編階段主要采用受托責任法和基金授權分配法來界定報告范圍。報告主體的界定則是從財務報告的角度來確認，主要反映的是對會計報表數據及相關財務信息分析的情況。既包括全額撥款或差額撥款的事業單位會計主體，也應當涵蓋由政府投資的各種融資平臺公司會計主體和國有獨資、控股、參股企業。簡而言之，應將依據財政經費領撥關系，反映公眾受托責任履行情況的國家機關、行政單位、事業單位，以及反映國有資產管理職責履行情況的國有獨資、控股、參股企業納入政府綜合財務報告的范圍。

2.加快財務報告審計、公開制度體系建設，逐步推進財務報告披露公開。開展政府財務報告審計是政府財務報告制度的重要組成部分。為保障政府綜合財務報告的合法性、可靠性，充分反映政府受托責任的履職情況，發達國家普遍建立了一套政府綜合財務報告的審計制度。而在我國，盡管公布了《審計法》和《國家審計基本準則》，然而民間審計監督的效用有待加強，規范完善的政府報告審計體系尚未建立。以溫州市為例，應加快政府綜合財務報告審計制度的建設，構建審計以及其他鑒證機關審計政府綜合財務報告的制度體系，保障政府綜合財務報告的可靠性。此外，政府綜合財務報告不僅要能夠反映政府綜合財務狀況和運營績效，還要能夠滿足社會公眾對監督政府的信息需求。在試編階段，由于編報質量和可靠性有待提高，對外公開的利弊有待全面評估，對于政府綜合財務報告公開機制方面，應本著審慎原則，逐步披露政府綜合財務報告信息。

3.完善政府綜合財務報告實施績效自我評價。政府綜合財務報告要與財政績效評價相結合，把政府整體績效自我評價作為政府財務綜合報告的一個重要組成部分。現有的政府綜合財務報告，除報表和附注外，要求提供政府財政經濟狀況、政府財政財務管理情況描述，但這遠遠達不到政府績效評價的目標和形成自我約束、自我完善的運行機制。要滿足社會公眾、同級人大和上級政府等多方面的信息需求，就要建立立足政府戰略實施目標，根據政府事權與支出相適應原則，結合滾動財政預算，實現短期與長期、效率與效果、發展與可持續性的政府綜合績效自我評價報告。方法上建議采用先進的平衡計分卡方式，從四個維度的建立評價體系：財務維度（報告數據）、客戶維度（社會公眾）、學習創新維度、內部業務流程維度，用不同的權重修正計分，科學、積極進行合理績效評價應用。完善評價監督機制，及時公開政府綜合財務報告，通過社會公眾、人大、審計、上級政府和新聞媒體等進行全方位、多層次的監督，促進政府依法行政，合理分配和使用政府資源和財政資金，提高行政效率和公眾滿意度。

（作者單位：江西財經大學）