智慧城市PPP項目的稅務風險及應對策略

許云秀

PPP項目作為公共基礎設施中的一種融資和項目管理模式，以透明的定價機制，成為了建設智慧城市的主流模式。本文首先介紹了智慧城市中PPP項目的運行方式及所涉及的稅種，其次分析了智慧城市的PPP項目實施中涉稅處理的復雜性，最后探討了PPP項目應用于智慧城市時的稅收風險管理策略。

一、引言

智慧城市的PPP（Public-Private Partnership）項目，是指由政府和社會資本以多種合作方式提供城市信息化基礎設施和智能化公共服務的模式。以第三方資本參與智慧交通、醫療、環境投資的PPP模式，能夠顯著降低地方政府舉債壓力，釋放了城市活力，讓市場在公共資源配置中占據了主導作用。與傳統的政企合資項目運營模式相比，PPP模式以其多樣化的收益來源、項目建設和運營成本的低廉獲取了政府的青睞。

截至2018年4月底，全國范圍內產生了107個智慧城市PPP項目，建設覆蓋面包括了除西藏、重慶和寧夏外的各級政府。從技術視角來看，借鑒國際PPP的實際項目經驗，智慧城市模式拓展了交易機制，將原有單一的使用者付費改進為政府支付和混合支付兩種模式，企業更有信心開展項目合作。從資金瓶頸來看，智慧城市的PPP項目能夠大幅度減輕政府財政投資和債務負擔，其實質讓財政部門的一次性大額投資演變成長期小額的多期支付，擴大了智慧城市財政投資的乘數效應，因此PPP項目破解了各地智慧城市資金建設的瓶頸。從項目推進機制來看，在政府牽頭的智慧城市規劃和頂層方針指導下，PPP模式能夠整合各方數據資源協同政府、企業和資金方，保證了項目實施的高效性、整體性和連貫性。

盡管PPP項目有其獨特的優勢，但其在智慧城市領域的實際應用中實現建設落地的并不多，依舊處于起步建設階段。PPP模式的運營周期主要分為識別認證、準備材料、采購落實、執行方針和移交五個階段。而目前根據政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺了解，智慧城市PPP項目有累計86個依舊處于識別認證時期，占總比例的53.4%。而在歷經三個階段考驗后，停滯于執行方針階段的項目累計達到24個，占比14.9%。其很大一部分原因是由于國內尚未出臺針對PPP模式的專項稅收政策，因此在智慧城市的PPP項目推進過程中面臨諸多稅收不確定性，例如財政不同的重復征稅、優惠政策覆蓋面有限等。

二、 智慧城市PPP項目的稅務風險分析

1.PPP項目涉及稅種。稅收成本貫穿了PPP項目的整個生命周期，對于政府、企業及資金方的投資回報率有重大影響，項目稅務成本的變化會直接影響PPP模式的項目成本和投資回報率。因此分析智慧城市PPP項目的稅收不確定性，有助于為三方合作方式提供一般性的稅務支持和技術指導，為智慧城市建設提供更加科學合理的籌資渠道。

智慧城市的PPP項目主要包括軌道運輸、綠色生態、智能化系統、文化體育等基礎設施及公共服務領域，根據項目所處的不同階段，前期籌備、建設、運營、移交等，主要可涉及到以下稅種。首先，增值稅貫穿了PPP模式的全項目周期，對項目實施的資金流、融資成本、運營模式和資產回報率都有著重要影響。在項目開始前，不同的資產出資方式會影響增值稅成本。在運營期間，PPP項目的收入性質使得增值稅的征收與否成為難題。其次，PPP模式的企業所得稅根據PPP項目的收益途徑（可行性缺口補助、使用者付費和政府付費）的不同，征收幅度也不同。如對于可行性缺口補助和政府支付的PPP模式，將政府付費視為其他經營收入，需要征收25%的所得稅。而對于特殊的SPV項目公司，其所得稅的征收方式尚存在爭議。再其次，PPP項目合同的印花稅，印花稅隸屬于地方稅。而在PPP的框架協議中，由政府及社會資本共同出資實施智慧交通或醫療項目時，無論是初期簽訂的協議，還是由項目公司與稅務部門簽訂的持續性的PPP合同，都存在二次繳納印花稅的重復征稅現象。

2.PPP項目稅收風險解析。PPP項目的收益有三種途徑：政府付費、可行性缺口補助和使用者付費，其運作模式也分為特許經營類、私有化類和服務外包類，其實施周期過長，而與PPP項目相關的稅法尚未出臺，根據不同收益途徑和運作模式的稅收計算顯得相當復雜，主要存在以下幾個方面的問題。

（1）增值稅的計算和抵扣問題。上文已經提及三種不同的PPP項目付費方式，根據付費方式的不同，增值稅的計算方法也不同。譬如，在營改增后，PPP項目增值稅計算依舊處于探索實踐中，在建設投資問題上的操作方法不同，是否含稅的問題對于融資成本影響巨大。智慧城市建設的PPP項目大都集中在軌道交通領域，投資金額巨大，而營改增后建筑業稅率上升到10%。所以，怎樣取得可抵扣增值稅進項稅成為項目公司的難題。一旦在建設期內繳納過高的增值稅銷項稅，會直接降低后期項目建設的資金運用率。而對于某些增值稅免征的PPP項目，會出現項目期間增值稅無法完全抵扣的問題。

（2）PPP項目的企業所得稅問題。從PPP項目的不同運營周期來看，智慧城市PPP模式的企業所得稅征收也存在疑點。在政府付費的資金投入模式下，企業取得的由國務院財政、稅務主管部門規定轉型用途并經國務院批準的財政性資金，準予作為不征稅收入，在計算應納稅所得額時從收入總額中減除。但實踐中對于政府補貼部分的資金是否征收所得稅沒有明確規定，各地征收方式不同，為PPP項目的后續運營埋下了隱患。且在智慧城市建設的PPP模式中，由于項目生命周期過長，項目運營期間會出現多次資產轉移。如在社會資本的非貨幣型投資在初設階段的轉移、運營期間地方政府轉移存量項目、退出階段項目資金的移交等。在上述資產轉移階段的所得稅特殊性處理依舊處于商榷階段，尚且不明確是否存在特別的所得稅稅收優惠政策。

三、PPP項目的稅務風險防范措施

智慧城市的PPP項目生命周期包括以下幾個階段：設立階段，政府與第三方資本成立項目公司；融資階段，項目公司利用銀行貸款、回租資產等方式進行外部融資；設計階段，項目公司開展經營結構及財務框架設計；建設/存量設施轉移階段，購買或建造運營該項目所需設施；運營階段，項目公司在合同期限內自行運營項目或分包獲得盈利；推出階段，項目公司終止。本部分主要對各階段的增值稅、企業所得稅及其他稅收風險提出針對性措施。

1.靈活運用政策處理各類稅種。依據不同資產類型處理增值稅，在PPP項目初期可以根據社會資本注入類型的不同而分別計算增值稅示。根據項目生命周期所處階段，謹慎處理企業所得稅。如在項目初期，考慮不同類型的社會資本（貨幣性和非貨幣性）對于所得稅成本的影響。如生物資產、庫存、無形資產類投資、股權投資等需根據稅法規定如實繳納非貨幣形式的企業所得稅。而在資產投資類的所得稅計算環節，要考慮特殊性稅務的處理條件。

2.多角度規避、轉移PPP的稅收風險。在智慧城市建設的PPP項目中，需要從合同流、資金流、物流和信息流視角合理籌劃稅負，提高社會資本的運營水平。一旦股權出現多重溢價，應當適當停止業務活動，降低稅收風險對公司造成的影響。系統性的梳理PPP生命周期中涉及的各項稅種以及特殊性處理的稅收優惠，為政府和企業雙方規避風險，合理節省稅務成本。由于PPP項目的基建投資階段和運營階段存在一個時間差，因此需要項目方、企業與國稅機關三方信息共享，保持實時溝通，分析PPP項目投向的本質，多方面爭取稅收優惠。而在控制PPP模式專項債務的潛在風險方面，政府應當考慮適當的PPP退稅制度，消除民營資本參與PPP項目的顧慮。

3.加快頂層設計，制定行業“正面清單”。為了在經濟增速換擋期，加快智慧城市工程建設，政府應當明確關鍵性的稅法問題，減少PPP項目公司的重復征稅。由于PPP項目投入方向的迥異，關鍵時間點的區分也沒有明確的標準，需要政府以正面清單的方式，列舉各階段的增值稅、所得稅稅收優惠。對于可能存在的重復征收的稅種，可適當性以稅收減免或者先征后返的方式減輕稅收負擔。

綜上所述，全方位的智慧城市管理，能夠增加經濟發展紅利，對于產業轉型和智能服務方面有著重要意義。PPP模式作為智慧城市建設的主推模式之一，能夠顯著降低政府的建設投資成本，發揮市場導向的活力。然而為了保障PPP項目主體的盈利能力，吸引更多社會資本參與智慧城市建設，需要多方面防范稅收風險，合理降低企業稅收負擔，充分發揮財政資金的最佳價值。

（作者單位：南京城建項目建設管理有限公司）