鄉鎮級交通運輸管理機構定位研究

【摘 要】 本文介紹了鄉鎮交管所的發展歷程及重要地位，分析了鄉鎮交通運輸管理機構的現狀及進行恰當定位的重要意義，提出了鄉鎮交通運輸管理機構恰當定位的創新思路。要提高有關各方認識，完善相關制度，積極穩妥推進機構設置和作用發揮。

【關鍵詞】 鄉鎮;交通運輸;管理機構;定位

燃油稅費改革是一項利國利民、惠及長遠的經濟領域變革措施。但它帶給交通行業尤其是交通執法領域的沖擊也是不言而喻的。為適應“費改稅”后的新形勢，交通行業管理體制必須作出重大調整。中、下級交通執法部門或機構面臨尤其艱巨的轉型定位考驗。其中，處于最基層的鄉鎮一級交通運輸管理機構由于所處區位局限、先前重收費輕管理積弊（領導重視及社會認同程度、自身素質）等種種不利因素，至今尚未真正完成恰當、準確的新定位。造成了機構及職能難以落實到位、工作難以順利開展、干部群眾心存不安躁動的困局。本人身處其中，耳聞目睹種種不正常現象，深知問題的關鍵及根源在于本級交通運輸管理機構定位不當。必須指出的是，包括鄉鎮交通運輸管理機構在內的交通行政管理體制在我國交通事業發展中起著領導、組織、協調、保障、監控等重要作用，是保障政府切實履行發展交通行業的重要條件和促進交通事業健康、有序、可持續發展的關鍵因素。鄉鎮交通運輸管理機構定位恰當與否，不可避免地會影響到整個交通行政管理體制的作用發揮和順利運轉乃至效能實現。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”妥善解決鄉鎮一級交通運輸管理機構定位問題，理順交通行政管理體制，是黨和人民對交通部門的必然要求，也是法治交通的題中應有之義。對此，儀征市交通運輸局先后派出多批調研組分赴溧陽、句容、邗江、高郵、大豐以及鄰省的安徽天長、埇城等地，并多次召開座談、研討會，期望化解難題、給鄉鎮一級交通運輸管理機構以恰當定位。本人親歷其中，綜合研究，深入探討，希望通過本論文的研究，為鄉鎮交通運輸管理機構的恰當定位提供較為可行的創新思路。

一、從鄉鎮交通運輸管理機構的發展變遷看其重要地位

研究鄉鎮交通運輸管理機構的定位問題，必須首先弄清其發展變遷的大致軌跡，并進而了解其在整個交通行政管理體系中的重要地位。

1、鄉鎮交通運輸管理機構的發展變遷

以江蘇省為例，鄉鎮一級交通運輸管理機構產生于“文革”末的上世紀六十年代中后期，名叫“交通管理站”，簡稱交管站。它的產生與農村機械運力（“三輪卡”、拖拉機甚至極少量汽車）的出現有很大關系。本人剛參加工作時，就在儀征縣劉集交管站做會計兼交管員。當時的機構設置是一鄉一站配一至三人，職能定位為交通安全管理、運輸市場管理和交通規費征收。隨著改革開改的逐漸深入以及經濟社會的相應發展，省政府于1983年正式批準在交管站基礎上組建行政事業性質的鄉鎮交通運輸管理所（簡稱鄉鎮交管所）。人員編制有所增加，并配發統一的執法制服和標志。到1985年底基本完成組建工作，雖然仍肩負原交管站的三大職能，但素質、風貌及正規化、規范化水平大大提高。從1987年開始，交通安全管理職能劃歸公安。鄉鎮交管所便成為專門的、名副其實的鄉鎮一級交通運輸管理機構，專司運輸市場管理及交通規費征收之職。并且，交管所在交通行政管理體系中的地位和作用越來越受到重視，被明確為全國五級交通管理體系的最基礎一級（交通行政管理五級體系：一級交通部，二級省（自治區、直轄市）交通廳，三級設區的市級交通局，四級縣（市、區）交通局，五級鄉鎮交管所），有“小交通局”之稱。2009年初“費改稅”正式實施以來，交管所的日常、具體工作發生巨變，原先的“重頭戲”或主要工作——征收、查補交通規費不復存在，為此而配備的大量征稽及協管人員相對過剩。其運輸市場管理職能的主要實現形式——執法監管，又因法治化進程的加快而被更加嚴格地要求實行依法行政，規范執法、優先服務。有些縣市對交管所人員進行部分重組、工作任務作新的布置;有些區縣撤銷了交管所建制，將其職責任務及人員歸并到局運輸管理所下屬工作部門;有些地方則原封不動、坐等政策。2010年初，江蘇省交通運輸廳上呈了《關于規范全省鄉鎮交管所執法主體資格的請示》。當年8月2日，江蘇省人民政府作出批復，在縣級交通運輸管理機構增掛“XX縣（市、區）鄉鎮交通運輸綜合管理所”牌子，履行鄉鎮轄區內運輸、公路、港口、航道、內河交通安全等部分行政管理職責（具體由省交通廳會同省編辦明確）。各鄉鎮交管所為縣級鄉鎮交通運輸綜合管理所分支機構，統一以“XX縣（市、區）鄉鎮交通運輸綜合管理所”的名義行使執法權，并由縣級鄉鎮交通運輸綜合管理所負責業務管理。鄉鎮交管所終于有了新的定位。

2、鄉鎮一級交通運輸管理機構的重要地位

從鄉鎮交通運輸管理機構的發展軌跡不難看出，其在交通行政管理體系中具有不可或缺且越來越重要的地位。正如江蘇省機構編制委員會辦公室和江蘇省交通廳聯合下發的《關于印發<全省交通運輸綜合行政執法實施意見>的通知》中所指，“我省鄉鎮交通運輸管理所自1983年經省政府批準組建以來，為地方交通運輸事業及社會經濟發展作出了重要貢獻。”鄉鎮交通運輸管理機構不僅因其處于行政管理體制的基礎、起著行政執法體系末梢神經的作用、作為交通執法隊伍的前哨而具有必不可少的重要性，并且因其已經并可以繼續作出的重要貢獻而倍受關注。就在省政府發文批復，確定交管所鄉鎮區域交通運輸綜合執法地位兩年后，交通運輸部2012年12月7日專門發文（交政法發（2012）683號），提出規范交通運輸基層執法站所建設的若干意見。首先明確指出，“交通運輸基層執法站所處在交通運輸行政執法的第一線，擔負著執行國家法律法規的重要任務，基層行政執法是否規范，直接決定著交通運輸系統的整體執法水平和人民群眾對交通運輸工作的滿意度。要建設法治政府，轉變發展方式，提高行業管理和服務水平，就必須把工作重心轉移到基層，夯實行政執法的基礎，充分發揮基層執法站所和執法人員的積極性、主動性和創造性。”隨后，又從主要任務到工作措施提出了二十多條規范和加強基層站所建設的指導意見。鄉鎮交管所歷經多次重大的職能調整和機構改革，在某些主要職能轉移或取消后，又被迅速賦予新的重要職能，試圖給于新的恰當定位，足見其不可忽視和取代的重要地位。”

二、鄉鎮交通運輸管理機構的現狀及尷尬地位

盡管鄉鎮交通運輸管理機構得到各級政府和交通運輸主管部門高度重視，也得到了鄉鎮區域交通運輸綜合行政執法的地位，但由于種種原因，其現狀不盡如人意，亦導致自身處于尷尬地位。

1、鄉鎮交通運輸管理機構的現狀

自2010年8月省政府批復給予鄉鎮交通運輸管理所新的定位以來，經過地方各級政府機構編制委員會辦公室和交通運輸主管部門的關心推進，新的鄉鎮交通運輸管理機構已是機構設置初成、工作職責明確、人員編制核定、規范執法穩步推進，基本完成了鄉鎮區域交通運輸綜合行政執法的新定位。但實際運轉和工作開展中卻出現了一些不正常現象。主要表現在：一是機構設置難以落實到位，尤其是縣（市、區）鄉鎮交通運輸綜合管理所本身的機構設置及人員配備等難以落實到位。有的只配備了負責人（還是兼職），而沒有專職的下屬辦事機構及相關工作人員。二是鄉鎮交通運輸綜合管理所及其分支機構——鄉鎮交通運輸管理所的五大行政管理職責（即鄉鎮轄區內運輸、公路、港口、航道、內河交通安全行政管理）難以落實到位。三是鄉鎮交管所部分干部職工人心浮動、失落感較重，甚至有人找關系改交管所編制為運管所編制，也有不少上訪有關領導抱怨或提出訴求的事發生。四是上述縣（市、區）鄉鎮交通運輸綜合管理所以及鄉鎮交管所尚未真正協調自如地進入新角色，難以按照新的定位順利開展工作。

2、鄉鎮交通運輸管理機構的現實尷尬地位及原因分析

出現上述不正常現象的根源在于，鄉鎮交通運輸管理機構重新定位后仍處于現實的尷尬地位。一是執法地位看似提高，其實是被邊緣化（在交通運輸局的工作安排中總處于配角地位，且待遇逐步降低）。二是社會角色看似加強，其實在被弱化（缺乏執法依據，正規執法、監管很難開展，雖同為行政事業編制，但有時連執法制服等裝備都不能得到保證）。三是機構設置的規定看似權威，其實乏力（雖有省政府規定，但無法律法規授權，執法主體地位動搖）。四是職能規定看似完善，其實不夠規范（五大職責涉及五類法律法規，但都沒有條款明確規定賦予其履行）。

造成這種尷尬地位的原因固然復雜，但歸納起來不外乎，第一，思想認識上不夠充分。就本次鄉鎮交通運輸管理機構重新定位的制度設計層面而言，首先，未能充分認識到依法行政所要求的“行政主體實施任何行政行為都要遵循法定權限”之原則，未能充分體現法治精神。其次未能充分理解“精減、統一、效能”原則在規范機構設置中的重要性，如揚州市鄉鎮交通運輸綜合行政執法貫徹實施意見規定，鄉鎮交通運輸綜合管理所的具體組建方式，由各縣（市、區）根據各地情況自行確定，可在...，也可在...。試想，在一塊不大的行政區域內，對如此重要的機構設置，作出可以各行其事、甚至于模棱兩可的規定，幾乎置“統一”設置原則于不顧。就本次定位制度的執行層面而言，末能充分認識到鄉鎮交通運輸管理機構的重要地位以及交通運輸部和各級制度設計者的有關規范和加強鄉鎮一級交通運輸管理的良苦用心。第二，制度設計上有缺陷。首先是未能嚴格按照行政主體權限法定的原則賦予鄉鎮交通運輸綜合管理所以及鄉鎮交管所職責和法律地位。在依法行政要求越來越嚴的今天，雖有妥當的設想和合理的設計，卻難以落實起效。其次是缺乏可操作性。省政府的批復是“在縣級交通運輸管理機構增掛‘XX縣（市、區）鄉鎮交通運輸綜合管理所牌子，履行...”。事實上，縣級運輸管理機構專門從事運輸行政管理，而縣級鄉鎮交通運輸綜合管理所除了運輸行政管理，還要履行公路、港口、航道、內河交通安全等項行政管理職責。執法業務并不完全對口，兩塊牌子一套班子的運作模式自然舉步難艱。而省機構編制委員會辦公室和省交通運輸廳的實施意見對縣（市、區）鄉鎮交通運輸綜合管理所這個新設機構的設置，并末作出切實可行的具體指示或安排。第三，制度執行上不夠給力。這次鄉鎮交通運輸管理機構定位制度設計上雖存在缺陷，但這些缺陷是非致命性的，可以在制度推行過程中逐步創造條件加以克服，使制度更加完善。有些地方因為制度設計上不夠完善，執行起來有困難，就采取止步觀望、靜觀其變的做法，使當地鄉鎮交通運輸管理機構看似完成了重新定位，其實陷入了進退兩難的窘境。進，不能按照新定位的角色發揮重要作用;退，不能返回原先也較為重要且順當的境地，現實處境尷尬且有大不如前的感覺。第四，多年積敝形成的歷史包袱隨時出來作祟。首先是“費改稅”之前長期形成的重收費輕管理意識加上鄉鎮交管所所處的區位局限（鄉鎮區域受經濟發展條件限制，長期以來有形運輸市場規模小、欠發達、易被輕視），使得一直以來，鄉鎮交管所的工作在不少人眼里就是“收收費”。這種思維定勢，不僅使交管所受領導重視以及社會認可程度低，而且人員、裝備及執法水平等自身素質也很難得到提高。自然也給燃油稅費改革后的這次重新定位帶來相當的消極影響。其次是交通行政執法體制不順這個痼疾產生的負面效應。現行交通執法體制，是地方交通主管部門委托或法律法規授權由其所屬的專業局（處、所）各執其法的分散執法模式，是以地方交通主管部門為領導，以公路、運管、航道、海事、港口等專業管理機構為主線，省、市、縣分級管理的架構體系。執法體制定位臃腫、分散，職能配置不科學，沒有形成體制合力。歷來存在多層執法、多頭執法、重復處罰、執法力量分散、執法成本高、難以形成管理合力等問題。在這種尚未理順的執法體制下，鄉鎮一級交通運輸執法機構要想完成恰當定位，難度可想而知。僅從縣（市、區）級交通運輸執法體系的多頭分散對鄉鎮交通運輸綜合執法的影響就可見一斑。

三、鄉鎮交通運輸管理機構恰當定位的重要意義

在遇到機構改革、職能轉變等重大變化的情況下，行政管理機構必然要進行重新定位。能否恰當定位不僅決定自身的前途，而且對當地經濟社會發展也有重大影響。

1、恰當定位的重要性

恰當定位可以讓鄉鎮交通運輸管理機構在交通執法體系中確定適當位置、明了職責任務、把握發展機遇、找準前進方向、發揮更大效能。鄉鎮交管所曾經為交通事業和當地經濟社會發展作出過重要貢獻，在交通行政執法體系中占有不可替代且愈加重要的地位。經過恰當定位的交管所必將煥發勃勃生機、作出更大貢獻。這次鄉鎮交通運輸管理機構的重新定位，是一次嶄新的嘗試。它把鄉鎮區域的交通執法資源進行了規范、整合和綜合。如果定位恰當、嘗試成功，將為理順交通執法體制，克服多頭、分散、重復執法的體制之弊開辟道路。

2、不恰當定位的危害性

如上所述，鄉鎮交通運輸管理機構的恰當定位非常重要。這從它的反面——不恰當定位的危害性也能看出，不恰當定位必將使鄉鎮交通運輸執法機構失去信心、動力和正確目標。在內軍心渙散、隊伍不穩、運轉失靈，在外領導失望、社會不滿、協調困難。不僅自身難以發展、工作不易開展，而且執法效能以及社會評價也會不斷降低。更有甚者，由于不恰當定位會導致一些影響社會公平正義的利益失衡現象，從而產生危及執法機構自身乃至社會穩定的隱患。不恰當定位還會使鄉鎮交通運輸管理機構設置不當、職責分工欠妥，所在的交通行政管理體制效率低下、機制很難理順。終將危害交通運輸事業發展，并且不可避免地拖累當地經濟社會發展大局。

四、鄉鎮交通運輸管理機構恰當定位的創新思路

在較為充分地了解交通運輸管理機構的發展歷程及重要地位，對其不盡如人意的現狀、現實中所處的稍嫌尷尬的地位及原因進行分析研究，并且重申完成恰當定位的重要意義之后，有必要提出幾條創新思路以利于鄉鎮交通運輸管理機構的恰當定位。

1、提高有關各方認識

（1）充分認識鄉鎮交通運輸管理機構恰當定位的重要意義。各級地方政府、機構編制委員會辦公室、交通運輸主管部門的充分認識和高度重視，是給予鄉鎮交通運輸管理機構恰當定位的前提，只要大致了解鄉鎮交管所的發展歷程、在交通執法體系中的地位、對當地經濟社會發展的貢獻、能否恰當定位對交通行政管理體制的影響，就不難理解交通運輸部交政法發（2012）683號文件《關于規范交通運輸基層執法站所建設的若干意見》的精神，高度重視鄉鎮交通運輸管理機構恰當定位問題，從制度層面、推進力度和措施方面都能積極而又慎重地對待。

（2）強化法治意識。今年是國務院《全面推進依法行政實施綱要》發布十周年。2010年，國務院又在《關于加強法治政府建設的意見》中提出“提高基層執法能力，嚴格規范公正文明執法”的要求。作為貫徹執行上述兩個重要文件責任主體的地方各級政府及其有關職能部門，無疑應當率先強化法治意識，并自覺將其運用到鄉鎮交通運輸管理機構重新定位的工作中。以依法辦事為準則，以推進法治進程為目標，從制度設計到具體落實都充分體現法治精神，積極運用法治手段，為鄉鎮交通運輸管理機構找到恰當定位。并為其將來能嚴格依法行政打下堅實基礎。

2、完善相關制度

（1）通過修訂有關法律法規的具體條款，將省政府及省編辦會同交通運輸廳確定的縣級鄉鎮交通運輸綜合管理所主要工作職責（即鄉鎮轄區內運輸、公路、港口、航道、內河交通安全等部門行政管理職責）納入相關法律法規（主要是地方法規如省道條）。這幾項工作職責有了法律法規的明文規定，鄉鎮交通運輸綜合管理所才能作為法定執法主體真正做到依法行政，也才能順利開展工作、履行法定職責。

（2）修訂省政府的批復意見，變為：整合原鄉鎮交管所執法資源，在此基礎上各縣（市、區）增設“XX縣（市、區）鄉鎮交通運輸綜合管理所”，獨立掛牌，作為各鄉鎮交管所業務主管單位。各鄉鎮交管所為其分支機構，統一以其名義行使執法權。這樣才能保證縣級鄉鎮交通運輸綜合管理所切實履行職責、完全自主地依法開展工作。

（3）修訂省編辦會同省交通運輸廳下發的《全省鄉鎮交通運輸綜合行政執法實施意見》，明確規定：“根據精簡、統一、效能的機構設置原則，盡可能統一設置本地區的行政執法機構，各地要嚴格按照省政府批復的規定，完成縣級鄉鎮交通運輸綜合管理所的統一設置，不得借口本縣（市、區）情況特殊而自行其事”。

3、積極穩妥推進

首先要按照國務院關于“提高基層執法能力”的要求，從尊重鄉鎮交通運輸管理機構的重要地位和作用出發，克難求進，積極推動落實省政府有關規范全省鄉鎮交通運輸管理所執法主體資格的批復精神。其次要從全局、長遠考慮，全面、發展地看問題，堅決克服對鄉鎮交管所的偏見、成見，讓鄉鎮交管所放下歷史包袱，輕裝上陣，幫助其完成重新定位并健康發展。再次要從人員、裝備和資金等方面加大培訓和幫扶力度，盡快提高鄉鎮交通運輸管理機構的綜合素質和履職能力。第四點，也是關鍵一點，就是要堅決落實“縣級鄉鎮交通運輸綜合管理所”的設置，盡快為其配置精干、高效的領導班子和辦事機構。使其能夠很快完成定位和運作，對上能完成縣（市、區）交通運輸局下達的任務，對下能管理好轄區內各交管所的業務，對外能協調好與友鄰執法單位（縣級交通運輸主管部門所屬的運輸、公路、港口、航道、地方海事等行政管理機構）的配合關系。最后一點就是要慎重對待重新定位所引起的機構、職能甚至利益變動。注意公開政策和措施并透明操作，公正對待每一個涉事人員，公平處理每一件可能出現的矛盾。耐心細致做好相關人員的思想工作，關注他們的合理訴求，積極化解矛盾糾紛，堅決不留隱患。堅決做到合法，努力做到合理。

【作者簡介】

陳禮茂，江蘇省儀征市交通運輸局胥浦交通運輸管理所副所長，運輸經濟管理專業經濟師.