國(guó)外典型軍民融合發(fā)展模式的借鑒和啟示

譚清美 楊凌波 Jhony Choon Yeong Ng

在我國(guó)，軍民融合上升為國(guó)家戰(zhàn)略，正由初步融合向深度融合發(fā)展，這是一個(gè)不斷深化、自主創(chuàng)新的過(guò)程。然而，在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是必要的。從世界軍民融合發(fā)展史來(lái)看，典型國(guó)家如美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)等基本上都經(jīng)歷了“軍民分離”到“以軍養(yǎng)民”再到“軍民融合”的發(fā)展歷程。當(dāng)前，軍用科技與民用科技、國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相結(jié)合已成為世界主要大國(guó)富國(guó)與強(qiáng)軍的根本選擇。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家軍民融合發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于探索軍民融合深度發(fā)展路徑和方式，落實(shí)軍民融合發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，具有重要意義。

典型國(guó)家軍民融合發(fā)展動(dòng)因及策略

國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的耦合形態(tài)，是由戰(zhàn)爭(zhēng)技術(shù)形態(tài)、預(yù)設(shè)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素的變化決定的。典型國(guó)家軍民融合發(fā)展的動(dòng)因可歸結(jié)于三個(gè)方面：

一是技術(shù)形態(tài)變化決定著戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)變化。技術(shù)形態(tài)發(fā)展史決定了戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)發(fā)展史。古代技術(shù)水平?jīng)Q定著軍民一體，軍就是民，民就是軍;冷兵器時(shí)代的技術(shù)水平?jīng)Q定著軍民各有側(cè)重，但軍民之間沒(méi)有明晰的界限;熱兵器之后，軍民分解逐漸清晰起來(lái)。然而，隨著科學(xué)技術(shù)水平的進(jìn)一步提高，戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)不斷升級(jí)，軍民之間的界限逐漸進(jìn)入一個(gè)升級(jí)版的模糊階段。因此，軍民融合發(fā)展已逐漸成為典型國(guó)家的重要發(fā)展戰(zhàn)略和模式。20世紀(jì)70年代末、80年代初，隨著新軍事科學(xué)技術(shù)普遍傳播，軍民融合迎來(lái)空前發(fā)展機(jī)遇期。這一階段，美、英、法等國(guó)都制定了有關(guān)軍民融合的國(guó)家戰(zhàn)略。美國(guó)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和總統(tǒng)科技政策局等機(jī)構(gòu)，通過(guò)頒布法律和制定相應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)落實(shí)軍民融合戰(zhàn)略及具體實(shí)踐方案。如今，信息化技術(shù)空前發(fā)展促使戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)發(fā)生革命性變化，這也就決定著更高階段的軍民融合發(fā)展。

二是戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)變化促進(jìn)軍民融合體系形成。古代戰(zhàn)爭(zhēng)原本是軍民一體的，冷兵器時(shí)代也沒(méi)有明晰的軍民分界。一戰(zhàn)時(shí)，武器裝備生產(chǎn)的種類不足百種;二戰(zhàn)時(shí)，武器裝備生產(chǎn)的種類上升到160多種，武器種類幾乎漲了一倍;到了海灣戰(zhàn)爭(zhēng)，武器種類上升到一千多種。武器裝備種類劇增，對(duì)資源的需求加劇，致使典型國(guó)家不得不加強(qiáng)軍地資源優(yōu)化配置。如今，信息戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、空天一體戰(zhàn)等戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)重新定義了戰(zhàn)爭(zhēng)的空間概念，其對(duì)資源的需求完全打破了傳統(tǒng)意義上軍與民的界限，也打破了需求與保障的界限。因此，軍民融合體系的形成成為一種必然。目前，軍民融合發(fā)展已成為世界主要國(guó)家共同的政策取向。

三是國(guó)防預(yù)算趨緊促使實(shí)施軍民融合戰(zhàn)略。金融危機(jī)后，典型國(guó)家的資源約束條件發(fā)生變化，為節(jié)約利用有限資源，迫切要求打破軍用與民用的藩籬。這些國(guó)家主要采取將“軍”和“民”納入聯(lián)合系統(tǒng)的舉措以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體資源的高效流通與優(yōu)化配置。有學(xué)者指出，未來(lái)十年內(nèi)美國(guó)的國(guó)防預(yù)算會(huì)回到“911事件”發(fā)生前的水準(zhǔn)，即美國(guó)國(guó)防預(yù)算將要削減一半。在這種情況下，軍民一體是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源優(yōu)化配置的必要條件。現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)具有節(jié)奏快、消耗大、保障需求復(fù)雜、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)依賴強(qiáng)等特點(diǎn)。因此，戰(zhàn)爭(zhēng)潛力融于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大格局之中，是贏得現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的必由之路。

新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)革命，促使新軍事變革不斷深化，軍用技術(shù)與民用技術(shù)的結(jié)合面也不斷擴(kuò)大、軍民融合程度也越來(lái)越高;同時(shí)，現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)科學(xué)技術(shù)的依賴性越來(lái)越強(qiáng)。因此，典型國(guó)家在推行軍民融合戰(zhàn)略過(guò)程中，對(duì)融合層次低、融合范圍窄、融合程度淺等突出問(wèn)題采取了優(yōu)化策略。

宏觀上，優(yōu)化組織體系、形成軍民融合體制結(jié)構(gòu)。為解決阻礙軍民融合發(fā)展的技術(shù)難題，打破軍民融合發(fā)展的技術(shù)壁壘，美國(guó)實(shí)施國(guó)防工業(yè)與民用工業(yè)同技術(shù)、同標(biāo)準(zhǔn)、同經(jīng)營(yíng)策略、同生產(chǎn)方式等措施，構(gòu)建軍民一體聯(lián)動(dòng)、軍品和民品共舉的融合方式。與此類似，俄羅斯在推進(jìn)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，主要采取政府主導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、發(fā)揮國(guó)防工業(yè)的輻射和引領(lǐng)等舉措。

實(shí)踐中，制定軍民結(jié)合、寓軍于民的發(fā)展規(guī)劃。在推進(jìn)軍民融合過(guò)程中，如果說(shuō)美國(guó)政府內(nèi)閣層的決策調(diào)控主要是負(fù)責(zé)營(yíng)造政策環(huán)境的話，那么，落實(shí)和支撐這些政策的，就是各種科技計(jì)劃以及負(fù)責(zé)和管理這些計(jì)劃的機(jī)構(gòu)。反觀日本，防衛(wèi)廳（省）長(zhǎng)官具體負(fù)責(zé)武器裝備發(fā)展和采購(gòu)計(jì)劃的監(jiān)督執(zhí)行，其下屬的技術(shù)研究本部是國(guó)防科研的管理機(jī)構(gòu)和唯一的軍方科研中心，采購(gòu)合同本部是日本自衛(wèi)隊(duì)唯一負(fù)責(zé)采購(gòu)工作的執(zhí)行部門，它們直接由防衛(wèi)廳（省）長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。實(shí)踐表明，經(jīng)過(guò)這種由上到下的多方協(xié)商最終形成的計(jì)劃和決議往往能得到政、軍、民三方面的一致同意，并能協(xié)調(diào)一致地采取行動(dòng)，促進(jìn)相關(guān)有效政策落到實(shí)處。

生產(chǎn)上，積極扶持民企參與國(guó)防產(chǎn)品研制。2003年美國(guó)出臺(tái)的《國(guó)防工業(yè)轉(zhuǎn)型路線圖》強(qiáng)調(diào)，必須改變主承包商控制國(guó)防市場(chǎng)的局面，引導(dǎo)和鼓勵(lì)掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小型企業(yè)進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域。法國(guó)國(guó)防部武器裝備總署明確提出，鼓勵(lì)中小企業(yè)參加武器裝備采辦的競(jìng)爭(zhēng)，特別是在分系統(tǒng)和設(shè)備一級(jí)。為確保中小企業(yè)獲得軍品科研項(xiàng)目，武器裝備總署專門留出采辦計(jì)劃的10%作為中小企業(yè)的竟?fàn)庬?xiàng)目。俄羅斯認(rèn)為，軍民兩用技術(shù)在國(guó)防領(lǐng)域可占70%以上，利用軍民兩用技術(shù)是當(dāng)今科技領(lǐng)域的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，加上俄羅斯先進(jìn)的軍事技術(shù)成果，因此，俄羅斯完全可利用其國(guó)防工業(yè)獨(dú)一無(wú)二的生產(chǎn)和科研潛力，大量生產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)良和富有竟?fàn)幜Φ拿裼闷贰５聡?guó)在國(guó)防科研領(lǐng)域也非常注重發(fā)展軍民兩用技術(shù)，以加快發(fā)展軍民兩用技術(shù)作為科研重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)軍用與民用的合作與協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)界參與軍民兩用技術(shù)的開發(fā)。

制度上，采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、提高軍事需求透明度。美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）和美國(guó)各軍兵種均設(shè)有專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)軍事需求發(fā)布，并建立了動(dòng)態(tài)發(fā)布軍事需求制度。按照軍用信息資源共享的原則和規(guī)定，有條件地逐步公開軍用信息源，增強(qiáng)民用企業(yè)參與完成軍事需求任務(wù)的主動(dòng)性。德國(guó)國(guó)防部盡量采用民用標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品，節(jié)約軍費(fèi)開支，解決發(fā)展武器裝備與財(cái)政力量有限的矛盾。德國(guó)裝備部門現(xiàn)已普遍認(rèn)識(shí)到，不應(yīng)該追求技術(shù)上的“最佳”方案，發(fā)展“最好”、“最先進(jìn)”的武器，而應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)上可承受、技術(shù)上可行的武器。

典型國(guó)家軍民融合發(fā)展模式

由于國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)、民用工業(yè)基礎(chǔ)和科技發(fā)展水平存在較大差異，各國(guó)軍民融合發(fā)展模式均具有獨(dú)特性。如何借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和成就探索出一條具有中國(guó)特色的軍民融合發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)富國(guó)、強(qiáng)軍、利民的有機(jī)統(tǒng)一，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

以美國(guó)、歐盟為代表的“軍民一體化”發(fā)展模式和政策：

戰(zhàn)后，美蘇兩國(guó)展開了長(zhǎng)期的軍事竟賽，這個(gè)階段美國(guó)實(shí)行軍民分立的發(fā)展模式。冷戰(zhàn)結(jié)束后，為保持國(guó)防工業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展，美國(guó)主要采用“軍民一體化”的發(fā)展模式。主要采取調(diào)整軍工部門和企業(yè)、促進(jìn)軍工部門和企業(yè)間交流合作、推進(jìn)軍用與民用技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移等措施，達(dá)到國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)的目的。首先是起步階段（1992～1994年），美國(guó)政府從消除軍民融合發(fā)展的技術(shù)障礙、打破軍民融合發(fā)展的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)壁壘入手，逐步建立“無(wú)縫”的國(guó)家科技工業(yè)體系。其次是軍民結(jié)合階段（1995～2006年），主要是引導(dǎo)具有創(chuàng)新活力的中小企業(yè)進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域。第三個(gè)階段是深度融合階段（2007～2011年），引導(dǎo)軍用技術(shù)和民用技術(shù)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步提高國(guó)防發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性。最后是軍民融合一體化階段（2012～2017年），主要是完善技術(shù)轉(zhuǎn)移績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立健全國(guó)防全球采購(gòu)體系。

以俄羅斯為代表的“先軍后民”發(fā)展模式和政策：

前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯為化解過(guò)剩的軍事生產(chǎn)能力，啟動(dòng)了大規(guī)模的軍轉(zhuǎn)民計(jì)劃，采用“先軍后民”的發(fā)展模式，在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成軍、民品市場(chǎng)的良好對(duì)接，該模式既想避免軍民分離弊端，又不想放棄軍工體系。但由于俄羅斯經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳，許多關(guān)于軍轉(zhuǎn)民的政策難以實(shí)施，因此還需進(jìn)一步探索發(fā)展。俄羅斯推行軍民融合的政策主要有：推動(dòng)軍工技術(shù)轉(zhuǎn)向軍民兩用技術(shù);制定并實(shí)施“雙重用途技術(shù)”的總統(tǒng)計(jì)劃，充分利用軍民兩用技術(shù);加強(qiáng)軍民兩用技術(shù)出口。不斷出臺(tái)政策對(duì)軍民兩用技術(shù)出口進(jìn)行監(jiān)控，規(guī)范軍民兩用技術(shù)出口合作。

以以色列為代表的“以軍帶民”發(fā)展模式和政策：

以色列面對(duì)的國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境的特殊性，支持主體的多元化，國(guó)際關(guān)系的敏感性等因素決定了其“以軍帶民”的發(fā)展模式具有獨(dú)特性。“以軍帶民”融合模式?jīng)Q定了以色列國(guó)防產(chǎn)業(yè)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)跑者。將部分國(guó)有軍企轉(zhuǎn)化為民企是以色列推進(jìn)“以民代軍”根本措施。支持軍用技術(shù)成果向民用產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，是以色列長(zhǎng)期的政策取向。法律上，明確區(qū)別對(duì)待國(guó)防工業(yè)的“軍轉(zhuǎn)民”。政策上，支持軍工技術(shù)人員投身于“軍轉(zhuǎn)民”事業(yè)，為民企帶去先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。有條件地支持軍工企業(yè)收購(gòu)民用企業(yè)，分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);支持和鼓勵(lì)社會(huì)資本推動(dòng)軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化;允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入準(zhǔn)軍用市場(chǎng)，在部分行業(yè)實(shí)現(xiàn)“民參軍”;在國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行文官領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家武裝力量的制度。國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)的體制是總理——國(guó)防民——總參謀長(zhǎng)這一架構(gòu)。

日本為代表的“以民掩軍”發(fā)展模式和政策：

戰(zhàn)敗國(guó)的性質(zhì)決定了日本施行“以民掩軍”模式，即依靠民間企業(yè)實(shí)現(xiàn)軍用技術(shù)和武器裝備的創(chuàng)新與發(fā)展，建立軍民融合國(guó)家創(chuàng)新體系。但是，由于日本對(duì)美國(guó)的依附關(guān)系、民間企業(yè)自身利益至上的缺陷，使得復(fù)雜武器系統(tǒng)的自主研發(fā)能力相對(duì)落后于世界先進(jìn)國(guó)家。日本以“以民掩軍”瞞世策略，建立政、軍、民結(jié)合的國(guó)家決策制度，實(shí)行高度集中的一元化管理，全面推動(dòng)軍民融合實(shí)踐。鼓勵(lì)軍工企業(yè)發(fā)展軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)品，擴(kuò)大民品生產(chǎn)規(guī)模，保障軍工產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。對(duì)于研發(fā)、生產(chǎn)軍品的民用企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼，激勵(lì)他們進(jìn)行軍品研發(fā)和生產(chǎn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家軍民融合模式和政策的借鑒和啟示

從典型國(guó)家推進(jìn)軍民融合發(fā)展的模式和政策措施可以看出，軍民融合發(fā)展的本質(zhì)是整合軍民雙方資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)軍民之間資源的協(xié)調(diào)利用，最大限度推動(dòng)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

建立軍民產(chǎn)品統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，消除軍民融合的技術(shù)壁壘。軍民產(chǎn)品統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是軍民融合發(fā)展的根本技術(shù)前提。目前我國(guó)軍用產(chǎn)品和民用產(chǎn)品執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不同，形成了軍民融合的技術(shù)壁壘。借鑒美國(guó)建立的軍品和民品統(tǒng)一的工業(yè)基礎(chǔ)，我們也需對(duì)軍用標(biāo)準(zhǔn)和民用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，構(gòu)建軍民兩用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。比對(duì)分析民用標(biāo)準(zhǔn)和軍用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善，逐步擴(kuò)大軍品和民品的通用化、標(biāo)準(zhǔn)化和系列化程度。

健全軍民兩用技術(shù)發(fā)展的法律、法規(guī)和政策。健全的法律、法規(guī)和政策體系，是軍民融合發(fā)展的根本保證。雖然美國(guó)、以色列、日本、俄羅斯等國(guó)家軍民融合發(fā)展環(huán)境不同，但均比較重視軍民融合的制度建設(shè)。美國(guó)出臺(tái)一系列法律法規(guī)建立“無(wú)縫”工業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)發(fā)展軍民兩用技術(shù);俄羅斯通過(guò)制定法律法規(guī)監(jiān)控技術(shù)出口，保持高技術(shù)武器裝備的研制生產(chǎn)能力等等。有鑒于此，我國(guó)也需出臺(tái)一系列法律法規(guī)和政策，為軍民融合發(fā)展提供良好的保障;尤其須制定投資和稅收優(yōu)惠政策來(lái)促進(jìn)軍民兩用技術(shù)的發(fā)展。

軍民融合政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐相協(xié)調(diào)。軍民融合政策的適用性是其有效性的決定因素。俄羅斯雖然經(jīng)過(guò)十幾年的“軍轉(zhuǎn)民”，軍民融合有了較大的發(fā)展，但是由于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)大，軍民融合發(fā)展政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑之間存在斷層，導(dǎo)致俄羅斯軍民融合發(fā)展的相關(guān)法規(guī)實(shí)施效果不佳，軍民轉(zhuǎn)化項(xiàng)目成功案例不多。因此借鑒俄羅斯軍民融合發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在制定軍民融合發(fā)展的法律法規(guī)和政策時(shí)，必須考慮符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際形態(tài)，保證法律法規(guī)和政策能夠高效實(shí)施。

選擇適合本國(guó)國(guó)情和軍情的軍民融合發(fā)展模式是否符合國(guó)情決定著軍民融合發(fā)展模式存在的必要性。各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)制度、國(guó)防工業(yè)發(fā)展不同，各國(guó)軍民融合發(fā)展模式也各具特色，如美歐的“軍民一體化”、日本的“以民掩軍”、以色列的“以軍帶民”等等，均是根據(jù)本國(guó)國(guó)情選擇有特色的軍民融合發(fā)展模式。我國(guó)的軍民融合發(fā)展模式也需符合我國(guó)國(guó)情和軍情，具有中國(guó)特色。我們的國(guó)家是黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家，我們的軍隊(duì)是黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì);我國(guó)仍然處在社會(huì)主義初級(jí)階段，盡管經(jīng)濟(jì)總量可觀但人均財(cái)富不高;人口眾多，民族多樣。因此，軍民融合發(fā)展必然需要中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署。目前看來(lái)，頂層設(shè)計(jì)、中層協(xié)調(diào)、基層落實(shí)，是我國(guó)軍民融合發(fā)展的可行模式。