城鎮社區網格化管理探析
——以黑龍江省W社區為例

王慶華，蓋建澤

(1.吉林大學 行政學院，長春 130012；2.香港科技大學 人文社科科學學院，香港 999077)

黨的十八大報告指出：“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用?！蹦壳埃覈幱谌娼ǔ尚】瞪鐣臎Q勝階段，基層社會結構正在發生新的變革，原有農村居民大量涌入城鎮，社會流動加快，越來越多的“單位人”轉為“社會人”，而社區作為城鎮治理的基本單元，作為新型城鎮化的重要載體，愈來愈受到社會的廣泛關注。特別是黨的十八大以來，隨著國家新型城鎮化戰略的實施，網格化管理作為“加強和創新社區治理”的重要舉措，能有效解決原有城鎮社區治理職責不明確、架構不清晰、手段不先進等問題，擴容了服務功能，促進了資源的合理配置，提升了城鎮社區的內在品質和外在形象。

一、城鎮社區網格化管理的行動邏輯

“網格”一詞最早來源于計算機領域，是一種新型的互聯網信息技術，其核心思想是指將互聯網資源整合成一個邏輯整體，從而為用戶提供數字化信息服務。[1]但隨著社會治理方式的不斷創新，網格在社區治理中也被賦予了新的內涵。目前，我國城鎮社區推行網格化管理模式的行動邏輯主要有以下三個方面：

(一)中央政策的鼓勵和支持

自黨的十八大以來，中共中央和國務院多次印發相關通知，明確部署網格化管理工作，并對加強和完善社區治理，促進國家治理體系和治理能力現代化提出了相應的指導意見。2013年11月，在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。2015年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》中提出，要因地制宜確定網格管理職責，將網格化管理列入城鄉規劃，將人、地、物、事、組織等基本治安要素納入網格管理范疇。2017年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中提出，要全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力的現代化，在黨的領導下，實現政府治理、社會調節和居民自治的良性互動。

(二)原有管理模式的局限

城鎮社區作為現代中國社會中一種特殊類型的社區，在其原有模式的管理過程中也暴露出了諸多問題，主要表現有三個方面：一是城鎮社區隸屬于縣委縣政府，社區委員會實行“朝九晚五”的固定坐班制，工作人員主動上門服務意識較弱；二是受限于經濟發展相對落后等原因，社區專職工作人員少，黨務干部多為兼職，工作人員大多數為公益性崗位，隊伍整體素質偏低，很難適應新形勢下社會工作的需要；[2]三是大量農村居民涌入城鎮，社區人口結構和需求呈現多樣性，社區治理難度加大，但原有社區以黨支部為核心的組織領導機構單一，結構不合理，所提供的服務無法滿足“新市民”的要求。

(三)網格化管理自身的優勢

網格化管理模式在我國已經推行了十幾年，在推行的過程中投入的成本較大，但同時也產生了良好的效果，對其優勢概括起來主要有兩個方面：一是網格化管理改變了城鎮社區原有的粗放式管理，改變了原有城鎮社區工作被動的服務方式，使管理手段更加數字化和精細化，使社區工作人員更加清晰地了解轄區內的各種情況，并對出現問題做到及時上報和解決。二是網格化管理模式已經在許多城市社區進行了推廣，且經受住了時間的考驗，系統運行整體穩定。其中最為典型的是“北京東城”和 “上海長寧”兩大模式。北京東城區率先推出了“萬米單元網格”，優化數字管理，建立完備的網絡數據管理庫，以信息平臺為依托，對社區內部的問題及時上報、反饋和管理。上海長寧模式則首次明確了社區黨組織、社區黨員在網格管理中的地位，以推動黨建的方式深入和細化網格化管理建設。這些網格化管理實踐也為其他城市的網格化管理樹立了典范。

二、黑龍江省W社區網格化管理的實踐及其成效

筆者曾在2017年的寒假利用課余時間到黑龍江省W社區進行了為期40天的實習，對W社區所管轄的11個網格區域開展調研，詳細統計了轄區內學校、醫院、賓館等公共場所的數據，對其相關情況較為熟悉，因此選這個社區作為本文的案例。

(一)W社區的“1335”網格化服務管理模式

W社區面積2.6平方公里，管轄4 450戶、12 256人，轄區內有縣黨政辦公中心等10個單位，商服網點493個，黨員64名，社區管理人員24名。自建立以來，在縣委縣政府的領導下，W社區堅持以社區黨建為統領，以社區文化為引領，以“萬人和諧、萬家和睦、萬事和順、萬物和美”為服務宗旨，積極探索“1335”網格化服務管理模式，即“圍繞一個中心、搭建三個平臺、建立三項機制、實施五個一工程”，全力打造服務管理精細、百姓安居樂業的新型城鎮社區。

1.圍繞一個中心。W社區堅持以“黨建”為中心，設置了“社區黨總支+小區黨支部+樓棟黨小組”的三級社區黨組織架構。社區書記及共駐共建單位負責人為一級網格負責人，居民小組長及共駐共建單位中層干部負責二級網格，黨小組長、共駐共建單位科員及志愿者負責三級網格，從而形成社區“整體一張網，人在格上、事在網中、一崗多責、一員多能”的工作模式。

2.搭建三個平臺。W社區搭建了以民生服務中心為載體，社會管理與公共服務相結合的“一站式”便民服務平臺；以文體娛樂中心為載體，集文體娛樂、健身康復、公共衛生等多功能的社區惠民服務平臺；以黨員活動中心為載體，讓黨員“知黨性、明責任、亮身份、做表率”的教育管理平臺，并以此為依托，通過走訪調查的方式，對社區內出現的矛盾和糾紛進行及時化解，從而做到“小事不出網格、大事不出社區”的網格管理要求。

3.建立三項機制。W社區建立了網格化精細管理、一站式服務、解難議事會協商等三項機制。網格化精細管理機制是指根據居民分布數量、集散程度、生活方式等因素將W社區有機劃分為11個網格，每一個網格300到400戶數不等，實行精細化服務，提升居民幸福指數；一站式服務機制是指通過建立便民服務中心，延伸政府社會管理及公共服務職能，為居民提供近70項優質便捷的一站式服務；解難議事會協商機制是指通過建立社區黨總支，召集和吸納黨總支、居委會、業委會、物業處及駐區單位負責人、黨代表、人大代表、政協委員參與的共商社區事務、服務轄區百姓的季聽證會機制，多渠道提議題、出主意、建言路、想辦法、解難題、促發展。

4.實施“五個一”工程。W社區實施的“五個一”工程有：社區黨組織領導建立一個紅色微信群，依托遠程教育，對社區內的信息進行傳遞，并定時通過微信推送的方式對黨員進行教育培訓；社區委員會向每名居民發放一張便民連心卡，印制便民愛心聯系卡，為居民提供上門服務；社區網格長依托數字化大城管建設，推行網格精細管理，并且每月一次進百家門、解百家難、暖百家心；社區每月組織物業公司、業主委員會等召開一次“碰頭會”，及時通報情況、反饋意見、解決難題；社區每半年組織一次聯誼會，依托社區文體娛樂中心，積極開展相關文化活動。

(二)W社區網格化管理的成效

W社區自實施社區網格化管理以來，堅持用“小網格”服務“大民生”，依托社區網格化管理服務平臺，不斷提升社區管理的服務水平，具體表現在以下三個方面：

1.社區黨建工作不斷深入。W社區將64名黨員進行網格編組，利用上班前、下班后、雙休日和節假日，以每名黨員包50戶左右為基數，由社區委主任領到所幫扶的居民家中，適時聯系、適時溝通。據統計，僅在2017年，W社區就新發展了黨員3名，舉辦黨員與社區居民座談會4次、廉政文化活動5次，每名黨員認領服務項目8項，向社區居民共征求“四風”方面意見建議53條，切實加強了基層黨建工作，讓黨的細胞遍布到了社區的每一個角落。

2.社區安全狀況得到明顯改善。W社區自設立安全生產網格小組以來，以宣傳《安全生產法》活動和組織開展“安全生產月”為契機，發放安全生產、消防宣傳資料2 000余份，教育社區居民5 000余人次。同時，W社區在社區委主任的帶領下，每一個網格管理員定時入戶排查，及時掌握社情民意，僅在2017年就對轄區內的5戶危房戶、7個教育機構和31個商服網點的安全隱患進行了排查，對涉及安全隱患的重點生產經營單位進行監管，定期約談、限期整改，將安全隱患消除在萌芽狀態，從而確保轄區內的安全穩定。

3.社區事務權責更加明確。W社區在劃分網格后，不斷完善書記負責社區、網格長負責片區、黨小組長負責樓院、黨員負責家庭的“四級”服務體系，每個網格內的事務都有專人負責，每一位網格管理員都有自己的一份“責任田”，明確了各個部門需要委托社區辦理的事項，并定期組織入戶走訪，采集社情民意，發放便民聯系卡，建立“問題臺賬”，解決一個、銷號一個，實現了“點對點”的社區服務。

三、黑龍江省W社區網格化管理存在的問題

(一)存在的問題

網格化管理模式作為城鎮社區管理的創新模式，目前仍處在實踐摸索階段。盡管W社區在網格化試點領域積累了一些經驗，取得了一定的成績，但也存在一些問題，主要表現在以下三個方面：

1.社區管理行政色彩濃厚

W社區目前采用的管理模式是依托于政府的行政組織和領導的，社區主任屬于政府工作人員并受縣委縣政府管理，縣委組織部干部科每年定期對其業績進行考核，并對社區主任一職進行直接任命。盡管這種管理模式有利于政府對社區的管理及維護基層社會的穩定，但同時也壓縮了社區居民自治的空間，從而難以形成社區多元主體共同參與治理的格局。[3]同時，筆者在調查訪談中也發現，W社區目前承接著醫療、衛生、治安、教育、扶貧等很多政府部門的職能，日常任務繁重，這也導致了社區管理人員工作難度加劇，在網格化管理過程中出現經費緊張等問題。但從目前的情況來看，出于對W社區所在縣(市)的經濟發展水平以及維護基層社會穩定等方面的考慮，其現有的管理模式還需要在W社區占有主導地位，從政府管理到社區自治還有很長的一段路要走。

2.社區網格管理人員的專業素養較低

據社區負責人介紹，W社區目前擁有初中學歷的共有2人；擁有高中、中專及以下學歷的共有18人；擁有大學?？萍氨究频墓灿?0人；擁有研究生以上學歷的共有2人，且本科學習社會學和行政管理學的比例較少，社區內工作人員持有社會工作師資格證僅1人，助理社會工作師資格證2人，社區管理人員的受教育程度差異較大，對于社區治療和社區行政相關基礎知識了解少，缺乏網格化管理的專業意識。筆者在調研中也發現，W社區內的一些工作人員有的仍然不熟悉網格化管理業務流程及相關制度；有的因不會使用辦公軟件，對自己“網格”內的數據只能手動統計。同時，有的網格管理員屬于公益人員，流動性較大，沒有明確的晉升空間，工作責任意識不強，這也導致其管理的網格區域內的工作沒有連續性。以上可見，W社區具有專業知識、高學歷的人員較少，現有社區管理人員對學習網格化管理信息技術以及操作信息化平臺往往力不從心，無法滿足城鎮地區的發展，因此，不斷引進專業的社區管理人員，加大人員培訓力度仍將是W社區未來一段時間內的工作重點。

3.社區居民參與度較低

我國大部分城鎮社區網格化管理模式推行較晚，居民對該模式的認識程度不夠，參與的積極性不高，社區網格存在感較低。[4]目前，W社區居民網格化管理參與度不足的主要表現為以下三個方面：一是社區每個月會組織社區居民代表召開例會，但一些居民因忙于工作等原因會出現缺勤或早退等情況；二是政府下發的相關文件，社區管理人員在小區內張貼的較少，很多居民會對相關政策不知情；三是盡管社區服務的對象是所有居民，但社區內在政府事業單位上班的人員不愿意接受社區的服務，只愿意在遇到困難時，找自己所在的單位進行解決。同時，在走訪調查的過程中，一些社區居民坦言，盡管他們對社區管理模式表示贊同，但因不知道參與的方法和渠道，導致了其不愿意參與到社區網格化管理中。同時，一些社區居民也表示，網格化管理模式盡管給社區帶來了一些新的面貌，社區服務水平有一定的提高，但感覺變化不是非常明顯，他們對網格化管理的作用仍然持觀望態度。因此，W社區居民對網格化管理的認知還需要很長時間，社區委員會在提高網格化管理的質量以及加強網格化管理的宣傳等方面還需要做大量的工作。

(二)存在問題的原因

目前，網格化管理模式在W社區仍然處于實踐摸索階段，在實際推行過程中還存在著一定的問題，因此，深入剖析其存在的原因對于提高社區網格化管理的質量有著重要的意義。[5]具體而言，W社區網格化管理問題產生的原因主要有以下三個方面：

1.新模式應用效果有待提高

綜上所述，由于政府部門和社區工作人員管理理念和職能轉變不到位等原因，W社區仍然實行的是科層制的行政管理體制，這就導致了新模式與舊體制之間的一定張力。一方面受傳統的思維習慣和管理方式的影響，“完成上級傳達的任務以及維護社區基本穩定”仍然是居委會工作的重點，這與網格化管理模式所強調的“服務”并沒有實現很好的統一。另一方面，自網格化管理模式推行以來，盡管W社區正完成管理職能和角色的轉變，取消了一些舊的職能，增加了一些新的職能，強調各部門的合作配合，并將所有的社區人員和事務納入網格中。但這種新模式對社區與職能部門的協同辦公提出了更高的要求，盡管縣委縣政府派出縣(市)所管轄的所有社區委主任等社區工作人員到北京、上海、南京等大城市對社會管理經驗進行學習并積極引進先進的硬件設施，但對于W社區而言，接受新的治理理念并運用到實際工作中仍然需要一個過程。

2.區域經濟發展相對落后

W社區所在的區域地處黑龍江省西部，在黑龍江省66縣(市)經濟實力排行榜中僅位于第45名，經濟發展水平相對落后，人才流失嚴重。一方面是受經濟發展水平等方面的影響，W社區在黨建、治安、計劃生育、衛生醫療等工作的籌資能力有限，社區管理與服務的資金仍主要依靠政府投入。據社區委主任介紹，W社區每年辦公經費、黨建經費不足，而一些較為發達社區的活動經費普遍在30萬以上，兩者差距較大，而且W社區內企事業單位、民間組織籌集的贊助及社區自身收入和積累在資金來源中只占很小的比例，因此，地方政府的財政壓力較大；另一方面，W社區所在的區域人才流失嚴重，特別是碩士研究生以上學歷的畢業生回到家鄉工作的較少，社區管理人員的年齡結構較大，接受新事物較慢，相關治理理念較為落后。

3.網格化管理制度法規缺失

網格化管理作為“加強和創新社區治理”的重要舉措，目前仍處于實踐摸索階段，與其配套相關的法律法規還不完善。一方面，W社區在推行網格化管理的過程中，相關的法律依據只有《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以及當地的《街道辦事處條件》等，參考的法律依據較少，因此，在遇到網格化管理的具體問題時，只能依據上級政府的指令或自身的實際情況進行人為的處理，隨意性較大，規范性不足。另一方面，由于相關制度法規的缺失，W社區網格管理員的身份沒有明確的定位以及相應的法律保障，有一些老資格的管理人員屬于事業編制，而新引進的管理人員普遍是志愿者編制，兩者在相關待遇上差異較大，這就造成了一些社區居民對網格管理人員的認可度較低且部分網格管理員在工作遇到困難時也會產生較大的困惑。

四、城鎮社區網格化管理的優化措施

通過對黑龍江省W社區網格化管理的實踐及其成效的分析，并對其存在問題的探討，筆者對如何優化城鎮社區網格化管理提出如下四點意見：

(一)轉變管理理念，推動社區治理主體和目標合理化

受主客觀條件的影響，在城鎮社區管理過程中，政府仍然占據主導地位。盡管以政府為推動力量的網格化管理對于維護基層社會穩定等方面具有重要的作用，但此模式下社會組織和社區居民的參與熱情較低，因此，城鎮社區仍須加快推進社區居民與社會組織參與管理的進程，改變科層制的管理現狀，從而推動社區網格化管理向扁平化、開放化方向發展。一是城鎮社區應積極轉變社區治理主體，建立政府、社區、社會組織的三方合作伙伴關系，使政府在網格化管理過程中充當協調者的角色，協調不同群體之間的利益訴求，調動多方治理主體的積極性。同時，社區居民及相關社會組織則應更多扮演主體角色，及時表達自己的利益，有效配置社區資源，從而形成一種多元主體的治理環境。二是城鎮社區應積極轉變社區治理目標，形成以居民為核心，以服務為導向，以實現“社區善治”為目標的多維度管理理念，積極發揮社區居民、社會組織等多方面力量，使城鎮社區完成由“管理”向“治理”的轉變。三是不斷完善社區聽證制度，激發社區居民參與社區決策和社區治理的熱情，對于與社區居民息息相關的社區事務進行公示，以便社區居民監督和建言獻策。打造網絡、線下兩個社區信息平臺，定期進行社區事務推送，提高社區年輕人對于網格化管理的熟悉程度。

(二)加快社區人才建設，組建專業網格管理人員隊伍

受多方面因素影響，城鎮社區現有管理人員的受教育程度參差不齊，特別是一些資歷較老的工作人員仍然憑著自己原有的管理經驗進行工作，對新的管理理念接受較慢。但在新形勢下城鎮社區網格化管理的過程中需要一支專業的網格管理隊伍作為支撐，因此，城鎮社區應充分利用互聯網等學習資源，如相關的干部教育網絡學院、市委黨校培訓班、縣委理論中心等教育平臺，并通過外出考察或介紹先進地區網格化管理經驗等方式，大力普及網格化管理知識，并根據社區管理人員的業務需要，有針對性地進行專業技能培訓，提高工作人員使用“網格”的能力，從而全方位地適應網格化管理的需要。同時，城鎮社區應及時與縣委縣政府進行溝通，有效解決派駐社區工作人員編制問題，完善社會保障制度，形成多維度的工資結構，以優厚的工資待遇和良好的工作環境吸引高素質專業化人才，從而提高城鎮社區管理服務水平及推動網格化管理活動的展開。

(三)加強社區自治，有效提高社區居民參與度

我國法律明文規定，社區是群眾自治性組織。但由于城鎮社區的發展較為落后，社區在居民的日常生活中存在感較低，“自治”暫時難以形成，城鎮社區應以多種形式對社區網格化管理進行宣傳，讓轄區內的居民充分了解網格化管理的重要性，激發社區居民參與熱情，營造良好的社區管理服務氛圍。一是城鎮社區應通過向社區居民發放《網格化管理執行手冊》以及在社區大廳設置社區網格管理宣傳欄等方式，明確每一戶居民所在的網格區域，明確每一個網格負責人及其聯系方式，明確每一個網格管理員的工作內容和管理服務范圍，增強社區工作的透明度，提高網格化管理相關知識的普及程度，從而讓社區居民知道出現問題之后應該找誰或通過什么渠道解決。二是城鎮社區應充分利用網格化管理的信息化和數字化等優勢，通過整合本社區現有的民生服務、文體娛樂、黨員活動室等文體活動中心，加強與駐區企事業單位、民間組織的合作，有效滿足社區內居民的文化需要。三是積極開展社區聯誼和志愿者活動，組建以黨員為核心，社區居民、民間組織和企業愛心人士在內的醫療衛生、治安維護、法律咨詢、文體娛樂、愛護環境等志愿者隊伍，暢通為民服務渠道，建立起上下貫通的黨群干群聯系幫扶通道。

(四)整合社區信息服務平臺，有效實現數據共享

運用網絡化技術手段，實現信息直通車，在信息交流體系上實現扁平化管理。首先，社區工作人員可在借鑒“萬米單元網格管理模式”的基礎上，通過利用地圖技術和網絡技術，對社區內部的服務人員、企業和社會組織、困難群眾進行數據采集，實現服務下沉和基礎信息的全覆蓋。其次，社區委員會可在社區內設立社會服務管理網絡中心，設置網格化專業管理人員，打破社區內的信息壁壘，有效實現各單位信息聯動和共享。最后，工作人員可先采集社區居民的基本信息，并將社區內的社保、計生、綜治、公共交通、公共安全等不同信息進行兼并與整合，將社區附近企業的服務內容，網格化管理信息進行分門別類整合，并將相關信息快速傳達有關工作人員，實現各職能部門的橫向交流和聯動。

“社區治理”是一項復雜艱巨的系統工程，在我國社會主義現代化建設中有著重要的戰略意義。筆者在W社區實習調研期間，利用工作之余對該縣的其他社區也進行了走訪調查。盡管一個縣(市)的所有社區都隸屬于縣委縣政府的管轄范圍之內，但由于每個社區所管轄的人口、社區的發展歷史、社區領導的個人意志等都不盡相同，所以每個社區的工作方式也各有特點。因此，一個縣(市)或一個社區應該推行什么樣的管理模式取決于其經濟實力、地理位置、文化環境等多方面因素，并沒有一個“全能模式”適用于所有社區。但從W社區的發展方向上看，未來城鎮社區網格化管理將會更加偏重于“服務”和“治理”，更加偏重于“組團式”服務，更加注重“信息化技術”的運用。由于城鎮社區在經濟實力上與大城市社區差距較大，無法進行大規模的資金投入，但其仍可以根據自身情況完善相關網格化管理制度、學習先進地區的管理經驗、加大力度引進高素質專業化的管理人才，以實現社區善治的目標。